Brasil – «Sí, es factible erradicar la pobreza extrema y la pobreza infantil. Tenemos los recursos para ello». [Pedro Nery – Entrevista]

Patricia Fachin

Revista IHU, 25-2-2021

Traducción de Correspondencia de Prensa, 25-2-2021

– Estudios realizados el año pasado demostraron la eficacia del Auxilio de Emergencia para reducir la pobreza y las desigualdades sociales en Brasil. ¿Qué nos enseña esta experiencia sobre cómo podría abordarse este problema en el país en el futuro y qué modelo de programa social podría instituirse?

El programa muestra a la sociedad dónde están los más pobres de Brasil. En un país tan desigual como el nuestro, es fácil perder de vista quiénes son los más desfavorecidos. La ayuda tenía como requisito previo no sólo los bajos ingresos, sino también la ausencia de un trabajo con un contrato firmado. Y casi 70 millones de personas cumplían estos requisitos. Por eso es muy importante que la protección social sea sólida para las familias con desempleados, trabajadores informales o fuera de la población activa. Así, el Bolsa Familia es más eficaz, por ejemplo, que la seguridad social urbana o el salario mínimo, porque se dirigen a quienes tienen un empleo formal. Esto no quiere decir que no sean políticas importantes. Pero son políticas que tienen dificultades para llegar a quienes más las necesitan. Queremos llegar a las mujeres, a la población negra, a las madres de niños pequeños.

Además de la pandemia y nuestros problemas crónicos, esta estructura se ve desafiada por los cambios tecnológicos de este siglo, que permiten nuevas formas de ocupación que no se ajustan al sistema anterior. Es fundamental que se amplíe el Bolsa Familia, tanto en cobertura como en cuantía de las prestaciones, o que se cree una nueva prestación en este sentido. Es un camino de renta básica.

– En la última entrevista que nos concedió el año pasado, hizo una estimación de que, sin la Ayuda de Emergencia la tendencia es que el desempleo suba a un nivel superior al de la recesión de 2015-2016 y que la pobreza y la desigualdad vuelvan a aumentar. ¿Hay ya nuevas estimaciones para este año? ¿Qué significa esta proyección en términos laborales y sociales?

Ya está subiendo. La Fundación Getulio Vargas -FGV Social estimó en enero que la pobreza extrema casi se ha triplicado en relación con el «periodo dorado» del Auxilio de Emergencia pasando del 4,5% al 13%. Esto está por encima de lo que era antes de la pandemia. Es probable que la tasa de pobreza aumente de forma similar.

Esto es terrible y tiene consecuencias duraderas. La pobreza extrema es un nivel de privación calórica potencial. Hablamos de niños con dificultades para desarrollar su intelecto o de mujeres embarazadas con embarazos de alto estrés. Más allá del problema ético, a la larga nos costará caro.

– La información divulgada hasta ahora sobre la nueva ronda del Auxilio de Emergencia indica que habrá una reducción en el número de beneficiarios, que será de unos 40 millones de personas, y que se pagarán cuatro cuotas de 250 reales entre marzo y junio. ¿Qué representa este programa en la situación actual?

Es importante, ciertamente mejor que nada. Pero el recorte, tal y como se informa en las noticias, se hará excluyendo a decenas de millones de personas que viven en familias beneficiarias del Bolsa Família. La lógica aquí es la siguiente: tenemos dificultades para conseguir los recursos, así que el Auxilio de Emergencia será para aquellos que estamos seguros que perdieron ingresos en la pandemia, no para los que eran pobres antes.

Así que habrá mucha resistencia. La popularidad del presidente tenderá a seguir cayendo, porque las familias seguirán echando de menos las ayudas. El Bolsa Familia es muy poco en comparación con lo que era la ayuda de emergencia. Sacar a estas familias de la nueva ronda podría tener consecuencias políticas.

Y luego está la cuestión de la judicialización. Esto parece estar fuera del radar ahora mismo: es posible que la nueva ayuda acabe en el Poder Judicial. Porque las personas con el mismo nivel de ingresos recibirán un trato diferente. Si antes eras pobre, te quedas en el Bolsa Familia, con una prestación baja. Si te has vuelto pobre en la pandemia, recibes la ayuda. Así que María y João pueden tener los mismos ingresos, el mismo número de personas en la familia, pero no le daré el beneficio a María porque creo que tengo que ayudar sólo a los que se vieron afectados por el aislamiento social y no, digamos, a los que ya vivían en aislamiento económico.

Será un reto defenderlo frente al principio de la isonomía. Los partidos u otras entidades pueden señalar la inconstitucionalidad.

– Algunos gobernadores están creando programas para complementar el Auxilio de Emergencia. ¿Cuáles son los límites y las potencialidades de este tipo de propuestas?

También ocurre en algunos municipios, pero francamente es muy poco. La mayoría de estas experiencias son bastante tímidas, casi experiencias piloto. Hay una mayor limitación de recursos en las entidades subnacionales, que no pueden, por ejemplo, endeudarse de la misma manera que la Unión. Pero pueden, por ejemplo, aumentar las cotizaciones a las pensiones de sus funcionarios y gastar menos en el déficit de estos sistemas de pensiones, utilizando los recursos para la protección social de quienes más lo necesitan. Me parece que hay poca voluntad de pagar prestaciones realmente sólidas, lo que es una pena. Algunos de los programas anunciados son prácticamente piezas de marketing, que atienden a una proporción ínfima de los beneficiarios de la ayuda, algo así como menos del 1%.

Pero existe la posibilidad de que se produzca un cambio en la opinión de que las prestaciones sociales deben ser pagadas principalmente por la Unión. Esto no tiene apoyo en la Constitución. Los alcaldes y gobernadores pueden, sí, instituir programas de transferencia de efectivo. Una cifra impresionante es la de la seguridad social: el déficit de la seguridad social de los funcionarios estatales y municipales es casi cuatro veces mayor que todo el gasto del Programa Bolsa Familia.

– El gobierno ha descartado la posibilidad de ampliar el plan Bolsa Familia este semestre. ¿Cuáles son las consecuencias de esto?

Es muy malo que se les excluya de las nuevas ayudas. Más personas seguirán buscando trabajo en la pandemia. Los niños seguirán teniendo dificultades. La popularidad del gobierno no se recuperará. Los que están en la Bolsa, especialmente las familias con niños, deben recibir la ayuda, sí.

– El número de personas que recibieron ayuda de emergencia el año pasado fue de 68 millones, mientras que alrededor de 13 millones de familias recibieron la Bolsa Família. Teniendo en cuenta esta diferencia cuantitativa, ¿qué criterios deben guiar un programa de distribución de la renta en el país, especialmente en la actual situación de crisis sanitaria, económica y social?

El diseño es realmente un desafío. Queremos ser generosos, pero además de la restricción fiscal, hay otro problema: los programas más generosos pueden atraer a más personas que las que lo necesitan.

Aquí hay dos tipos de visiones. Una es la universalización, por ejemplo una prestación para todas las familias con hijos, evitando estigmas o desincentivos para obtener otros ingresos. El otro es el de la focalización, de gastar más para un grupo más pequeño. Tienen ventajas y desventajas, pero honestamente, cualquiera de ellos es un avance si puede venir con recursos.

– Usted ya ha defendido, en otras ocasiones, una reforma del paln Bolsa Familia o la creación de una nueva prestación. ¿Cuál es más adecuado para el momento actual de Brasil, teniendo en cuenta la situación de vulnerabilidad en la que vive una parte de la sociedad?

El plan Bolsa Família funciona muy bien. Una ampliación del Bolsa o la creación de una nueva prestación, no importa, lo que venga es beneficio. Porque en este momento los dos parecen distantes. El Bolsa Familia tiene una gran capilaridad y mucha experiencia acumulada a lo largo de los años y en todo el país. Incluso una nueva prestación deberá basarse en esta experiencia.

– Al comentar la posibilidad de instituir una renta básica universal incondicional, usted abogó por la institución de una renta infantil. ¿Por qué este modelo sería más apropiado que la institución de una renta universal incondicional?

La prestación universal por hijo a cargo, que existe en los países europeos y que ahora se discute en Estados Unidos, puede ser incondicional, es decir, que las familias elegibles no necesitarían, por ejemplo, tener unos ingresos dentro de un determinado límite (o al menos un límite bajo).

Brasil2502 IIEn relación con una renta universal, creo que la prestación universal por hijo a cargo destaca por dos diferencias. Uno es el coste, naturalmente un beneficio para todos será más caro, o tendrá que ser menor. La otra razón es relativa a la importancia de este grupo. Las familias con hijos son mucho más vulnerables a la pobreza, mucho más (porque parte de la familia, por supuesto, no aporta ingresos al hogar, y porque la empleabilidad de la madre es difícil). Al mismo tiempo, la ciencia ha demostrado que el rendimiento de este gasto revierte en la sociedad. Así, no tiene sentido pensar mucho en las universidades, en los programas de formación o incluso en los programas de lucha contra la violencia si se desperdicia la infancia.

– Usted hizo una encuesta basada en datos del Ministerio de Desarrollo Social, que muestra que sólo 6 millones de madres están incluidas en el Bolsa Familia, mientras que otras 4,8 millones no están registradas en el programa. Las mujeres cabeza de familia, según datos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística – IBGE, representan el 54,9% de las personas que viven con una renta mensual per cápita inferior a 5,50 dólares. ¿Cómo ha reflexionado específicamente sobre este estrato de la población, teniendo en cuenta que los problemas que afrontan las mujeres no sólo están relacionados con los ingresos?

Este grupo es clave para el desarrollo del país. Aportar ingresos a las madres solas implica reducir mucho la pobreza, porque alimentan otras bocas, e implica reforzar el desarrollo humano de los trabajadores del mañana. Los niños necesitan una vivienda adecuada para no desarrollar enfermedades y poder jugar, recursos para alimentarse y ser estimulados, y también para vivir con menos estrés. Además, la baja tasa de participación de las mujeres en el mercado laboral brasileño implica menos PIB para el país. ¿De cuánto talento se priva a la sociedad porque las mujeres trabajadoras y brillantes no pueden participar en el mundo laboral?

– A pesar de la reducción de la pobreza a través de la Ayuda de Emergencia, la crisis pandémica también mostró cómo millones de familias continúan sin acceso a la salud, la vivienda, la educación y otros servicios sociales. ¿Cómo podemos avanzar en la solución de estos problemas sociales?

No cabe duda de que el problema no es sólo de transferencia de ingresos, aunque las transferencias también ayudan a la salud y la educación. Estas otras necesidades deben implicar un conjunto de iniciativas. Podemos pensar en nuevas fuentes de financiación para el Estado (beneficios y dividendos, herencias, cotización a la seguridad social de funcionarios y militares), pero hay una agenda, sí, de eficacia en el gasto que no puede ser tabú. Es natural que no todas las políticas instituidas a lo largo del tiempo sean capaces de ayudar a la población, por lo que pueden ser revisadas. La Unión gasta demasiado, por ejemplo, en Brasilia.

La reforma administrativa -en otro gobierno- también podría ser un tema importante. Los más pobres necesitan una buena educación y atención sanitaria, y las normas que rigen la prestación de estos servicios pueden mejorarse. Digo en otro gobierno porque ahora parece que no se confía en los propósitos de la medida. Hay una postura intervencionista incluso en las empresas estatales, también en la administración indirecta. El otro día, un miembro del gobierno defendía el nepotismo. Así que para mucha gente es muy difícil confiar, por ejemplo, en una «buena reforma administrativa».

– Los economistas divergen sobre la financiación de los programas sociales y, en general, se dividen entre neoliberales y neokeynesianos. Teniendo en cuenta los retos acentuados por la crisis pandémica, ¿cómo se puede avanzar en este debate?

En realidad hay una convergencia muy grande, aunque las divergencias llaman más la atención. La polarización, las redes sociales, contribuyen a ello. Vea que muchos economistas del gobierno de Dilma, que ocuparon cargos importantes, defendieron la reforma de las pensiones, sugirieron cambios en el bono salarial e incluso un tipo de tope de gastos. Por otro lado, es difícil encontrar a alguien que no esté de acuerdo, por ejemplo, en que la exención del impuesto sobre la renta de los beneficios y los dividendos es una distorsión. Sí, es posible avanzar.

– ¿Cuál es la situación de otros países latinoamericanos en relación con la pobreza en este periodo de pandemia? Estableciendo una comparación entre otros países y Brasil, ¿qué diferencias se pueden notar sobre el enfrentamiento de la pobreza en el último año?

Fue muy diferente. Brasil es un caso aislado por haber conseguido reducir la pobreza temporalmente. El resto de los países no consiguieron frenar el aumento de la pobreza con la pandemia. Algunos instituyeron beneficios, y limitaron ese aumento. Pero hay tragedias como la de México, en la que casi 10 millones de personas cayeron en la pobreza y la gestión de la pandemia fue terrible, con una de las tasas de mortalidad más altas del mundo.

– Recientemente, usted mencionó un estudio realizado por el Instituto de Economía Laboral (IZA, Alemania) sobre el impacto de los vales distribuidos en Italia en la reducción de la movilidad social, como ejemplo para fomentar la distancia social. En el caso de Brasil, ¿el Auxilio de Emergencia tuvo algún impacto en este sentido?

No podemos decir eso todavía. Es posible que lo haya hecho. Hubo mucha resistencia a las medidas de distanciamiento. Cuando implican la pérdida de ingresos, existe un temor natural por parte del trabajador a no poder adaptarse, a que su familia tenga dificultades. La ayuda puede haber aportado comodidad para seguir las medidas, para confiar en la política del Estado.

Además, la importante ayuda de emergencia no fue un desperdicio por otras razones. Hay una nueva comprensión en la sociedad sobre quiénes son los pobres, sobre la importancia de prestaciones como la ayuda o la Bolsa. Puede que nunca hayamos estado más cerca de cambiar nuestra red de seguridad social de una manera más significativa. Y, por último, las familias más pobres pudieron utilizar la ayuda para gastos que les ayudarán más allá de la pandemia. Es el hogar el que tendrá una mejor heladera, el niño que ahora podrá utilizar equipos para estudiar, revestimientos que reducen la insalubridad. Lo que quiero decir es que las ayudas no acaban dejando sólo una elevada deuda pública, también dejan legado.

– ¿Quiere añadir algo más?

Tenemos un gran desafío, la restricción fiscal realmente existe, el tema de la deuda no es una broma. Y además de la agenda de la renta básica, hay una agenda de empleo que exige recursos. Así que necesitamos un nuevo pacto que sea tan profundo o más que el de 1988, en el sentido de revisar el funcionamiento del Estado cuando grava y cuando gasta. No es sencillo erradicar la pobreza, que normalmente afecta a uno de cada cuatro brasileños. Pero es factible erradicar la pobreza extrema, y es factible erradicar la pobreza infantil. Tenemos los recursos necesarios para erradicar la pobreza extrema y la pobreza infantil. Es necesario avanzar en un programa de reformas para el bien.

* Pedro Fernando Nery es doctor, máster y licenciado en Economía por la Universidad de Brasilia – UnB. Es Consultor Legislativo del Senado Federal, en el área de Economía del Trabajo, Ingresos y Seguridad Social. Fue galardonado con el Premio Edgardo Buscaglia de Investigación Empírica en Derecho y Economía (2013), otorgado por la Asociación Latinoamericana e Ibérica de Derecho y Economía – Alacde. Es autor del libro Reforma da Previdência – Por que o Brasil não pode esperar? (Elsevier, 2019), con Paulo Tafner.