Las disposiciones del Marco Fiscal del ministro provocan el caos en el presupuesto público. Insiste en mantenerlas y quiere cambiar la Constitución, eliminando los logros históricos de la sociedad. El destino del gobierno de Lula podría estar en juego
Outras Palavras, 10-4-2024
Traducción de Correspondencia de Prensa, 15-4-2024
La inversión pública brasileña en salud necesita crecer mucho, según mostró la semana pasada un amplio estudio coordinado por el IBGE basado en el Sistema de Cuentas Nacionales. Esta necesidad resulta clara en dos gráficos. Aunque el país cuenta con un sistema sanitario público de acceso universal -el SUS-, el porcentaje del PIB invertido por el Estado en esta actividad es exiguo: un 4%, frente al 11,1% de Alemania, el 10,4% de Francia, el 10,3% del Reino Unido, el 7,1% de Colombia y el 5,9% de Chile. Como consecuencia, esto abre espacio para una medicina de negocios excesiva y muy onerosa. El gasto de los hogares en salud equivale al 5,7% del PIB, tres veces el porcentaje de Francia, por ejemplo. Este porcentaje no deja de crecer, como puede verse a continuación. Ahora, de cada 1.000 reales que se gastan en sanidad en Brasil, los poderes públicos sólo aportan 410 reales; la población tiene que pagar los 590 restantes. En Alemania, sólo tienen que pagar 150 reales. Los cálculos del economista Francisco Funcia van más allá y demuestran que el Estado sólo gasta 4 reales diarios por habitante en el SUS.
I.
Los beneficios sociales y políticos que podrían derivarse de una mayor inversión pública en sanidad son evidentes y múltiples. La gran mayoría de los brasileños, que utilizan exclusivamente el SUS, tendrían un acceso rápido a las consultas y exámenes especializados, uno de los cuellos de botella del sistema. Los equipos de salud familiar, que actualmente están sobrecargados, serían ampliados al 100% de la población. Podrían evitarse graves crisis sanitarias, como la que afecta a los yanomami. Los hospitales públicos superarían dramas como los de Río de Janeiro. Y al menos algunos de los que utilizan planes sanitarios privados (51 millones de personas, es decir, el 25% de la población) podrían dejarlos, recuperando la considerable tajada del presupuesto familiar que éstos absorben. Sucesivos sondeos de opinión han demostrado que la salud es una de las preocupaciones centrales de la opinión pública. Si el Estado ofreciera servicios excelentes y gratuitos en este aspecto crucial de la vida, podría empezar a disipar el resentimiento (justificable) que lleva a una parte de la población a desear el hundimiento de la democracia.
II.
Los planes del Ministerio de Finanzas, sin embargo, van en el sentido contrario. Para el equipo dirigido por Fernando Haddad, la inversión pública en Salud y Educación debe disminuir aún más en la próxima década. La propuesta del Ministerio se expresa en un artículo publicado de forma destacada este domingo (7 de abril) por Folha de São Paulo. Se trata de eliminar las disposiciones de la Constitución que establecen los llamados «pisos constitucionales». Actualmente, el artículo 198 de la Carta magna obliga a la Unión a destinar el 15% de sus Ingresos Corrientes Netos (RCL) a la Salud. El artículo 212, por su parte, estipula que al menos el 18% de los Ingresos Tributarios Netos (IRN) deben asignarse a la Educación. Todo esto podría reducirse. El siguiente gráfico, elaborado por la Secretaría del Tesoro Nacional, muestra los estragos. Entre 2025 y 2033, la sustracción de recursos impuesta a las dos áreas podría sumar entre 190.000 millones de reales (hipótesis representada por las barras grises) y 504.000 millones de reales (barras azules). En este último caso, la pérdida equivaldría a tres presupuestos de Bolsa Família. A partir de 2033, se mantendría constante, hasta 131.000 millones de reales anuales (1 dólar = 5,2 reales, aprox.).
Cuánto perderán la Salud y la Educación (en miles de millones de reales en 2024)
El artículo de Folha no fue una sorpresa inesperada. Al menos desde abril de 2023, el Ministerio de Finanzas ha estado lanzando «globos sonda» para probar la viabilidad de la propuesta, sin asumir el desgaste que podría provocar. Ese mes, en una entrevista con el periodista Vinícius Torres Freire, el propio ministro se planteó «proponer una nueva regla de gasto obligatorio». En julio del mismo año, un «Informe de Proyecciones Fiscales» del Tesoro sugería la misma medida. Hubo especulaciones de que, en los meses siguientes, el gobierno presentaría un Proyecto de Enmienda Constitucional (PEC) para implementarla – pero esto nunca ocurrió. Finalmente, en marzo de este año, un nuevo informe del Tesoro, en su «apartado 5», defiende de forma más explícita el recorte de recursos, llegando incluso a elaborar los cálculos que se muestran en el gráfico que hemos visto. La presión sigue creciendo, porque aparentemente la decisión no ha sido tomada. «La cuestión es políticamente delicada para Lula, sobre todo frente a la defensa histórica de la izquierda de más fondos para ambas áreas», señala el mismo periódico.
III.
¿Por qué Haddad, que fue ministro de Educación con Lula 2 y en el primer gabinete de Dilma, insiste en un proyecto así? ¿Le faltarán realmente recursos al gobierno? Según las teorías monetarias convencionales, todo gasto público debe estar vinculado a los ingresos («el Estado sólo puede gastar lo que recauda», reza el mantra). Aunque aceptáramos de manera provisoria esta premisa, no se aplica a nuestro caso. Fijémonos en la tercera línea de la tabla siguiente, extraída del último informe del Tesoro. El organismo prevé que los «ingresos netos del gobierno central» se mantengan estables entre 2024 y 2033. Con ligeras variaciones, se situará en torno al 18,9% del PIB, ligeramente por encima del 17,5% registrado en 2023. Por lo tanto, no habrá escasez de recursos.
El meollo del problema radica en tres normas del «Nuevo Marco Fiscal » -Ley Complementaria 200, aprobada por el Congreso en agosto del año pasado tras una intensa campaña del Ministerio de Hacienda en el Congreso- pero sin ningún debate en la sociedad. Son los «candados» al gasto público. Entran en claro conflicto con los «pisos constitucionales» que, aprobados tras largas luchas de los movimientos sociales, protegen la salud y la educación. Los candados producen un caos creciente en el presupuesto federal. El gobierno de Lula puede optar por eliminarlos. En ese caso, deberá librar arduas batallas políticas. Pero eso le permitirá salir de un camino que produce frustración, desgaste y desánimo, y podrá volver a conectar no sólo con la popularidad y el apoyo de sus bases históricas, sino con la idea fundamental de reconstruir el país sobre nuevas bases.
Los tres candados del llamado Nuevo Marco Fiscal producen, en su conjunto, no un «ajuste», sino una austeridad («arrocho») fiscal. La palabra puede parecer dura, ya que se refiere a la política de compresión salarial adoptada por la dictadura posterior a 1964 para aplastar el poder adquisitivo de los trabajadores, generar excedentes exportables y apaciguar una crisis monetaria crónica y prolongada.
Pero en realidad se trata de austeridad. El primer candado exige que el gasto público crezca un 30% menos que la recaudación fiscal cada año. Eso es bastante difícil de entender en un país tan carente de políticas públicas que garanticen los derechos de la mayoría. El segundo candado es complementario del primero y establece castigos. Si no se cumplen los objetivos de «ajuste» en un año determinado, habrá que recortar aún más el gasto público al año siguiente. Pero el tercer candado es el peor. Pase lo que pase, y aunque se hayan cumplido los dos criterios anteriores, el gasto público no puede crecer más de un 2,5% cada año. Para hacerse una idea de lo que esto significa, basta recordar que durante el gobierno Lula 2 aumentó un promedio del 6%. La norma actual también hace inútil cualquier avance en la reforma fiscal. Aunque el gobierno gravara los dividendos de los accionistas, las grandes fortunas, las transnacionales, adoptara un impuesto efectivo sobre las propiedades rurales o frenara la evasión en los «paraísos fiscales», no serviría de nada. El límite máximo del 2,5% anual es insuperable con la legislación actual.
No obstante, existe una disposición legal jerárquicamente superior a la Ley Complementaria 200: la Constitución Federal. Los artículos que definen la inversión mínima en Salud y Educación no están sujetos a los tres candados. Cuando los ingresos aumentan, el Estado debe incrementar el gasto público en estas áreas en la misma proporción. Es un intento de reducir gradualmente las abismales desigualdades del país por medio de los servicios públicos.
Esta disparidad entre dos normas muy diferentes conduce al caos en el presupuesto público. La Educación y la Salud forman parte de las acciones generales del Estado. Al no estar sometidas a la austeridad, sus gastos crecen a un ritmo mucho más rápido que las demás y que el conjunto, limitado, de los gastos. Imaginemos los gastos primarios de la Unión (excluyendo por el momento los intereses) como dos círculos, uno dentro del otro. El círculo interior, donde se encuentran la Educación y la Salud, se amplía en función del aumento de los ingresos. El círculo exterior está contenido por los tres candados. En poco tiempo, todo su espacio estará ocupado por el círculo más pequeño. ¿Y qué queda entonces para el Transporte, la Industria, la Ciencia y la Tecnología, el Medio Ambiente, la Cultura, la Agricultura, la Defensa, la Justicia y la Seguridad y todas las demás acciones gubernamentales? Según los cálculos del Tesoro, estos recursos -representados en barras claras en el gráfico siguiente- empezarán a disminuir rápidamente a partir de 2026, llegando a cero (o volviéndose matemáticamente negativos…) ya en 2029. Ahora o un poco más tarde, el estancamiento es una conclusión inevitable. Queda por ver cómo resolverlo, como veremos a continuación.
En primer lugar, sin embargo, es importante añadir un dato más que esencial para el debate. Hay una clase de gasto estatal totalmente libre de las restricciones descritas anteriormente. Se trata de los intereses de la deuda pública. Constituyen un presupuesto aparte, una especie de tercer círculo. No están sujetos ni al Marco fiscal ni a la recaudación de impuestos. No dependen de la aprobación del poder legislativo. No están sujetos al escrutinio del TCU (Tribunal de Cuentas de la Unión), ni provocan titulares en los medios de comunicación. El Banco Central se limita a crear el dinero fijando el tipo de interés. En los últimos doce meses, ¡han consumido 747.000 millones de reales! En este tercer círculo, en 2024, cabrán dos presupuestos de Salud (232.000 millones de reales) y uno y medio de Educación (180.000 millones de reales) …
Pero quienes se benefician no son los 150 millones de brasileños que dependen exclusivamente del SUS, ni las decenas de millones de alumnos de las escuelas públicas. Los intereses benefician esencialmente al 1% más rico de la población, y la mayor parte se concentra en los estratos superiores de este grupo ya de por sí selecto. La última edición de la revista Forbes señala que el número de multimillonarios brasileños ha pasado en un año de 51 a 69, lo que lo convierte en el séptimo del mundo. Beneficiándose de diversas formas de rentismo, el 1% de los brasileños más ricos posee el 48,9% de la riqueza del país, según el Laboratorio Mundial de la Desigualdad de Thomas Piketty. Es decir, 122 veces más que todo lo que posee el 50% económicamente más pobre (102 millones de brasileños).
V.
La pauta de «arrocho» fiscal («ajuste» en lenguaje tecnocrático) nunca formó parte de la campaña de Lula a la presidencia. En ella se denunciaba el desmantelamiento del Estado y la compresión del gasto público. Como salida, se proponía simplemente revocar el «techo de gasto», impuesto por Temer a toda prisa tras el golpe de 2016 y mantenido por Bolsonaro. El «ajuste» fue introducido por Fernando Haddad al inicio del tercer mandato de Lula. En el proceso de construcción del mismo, el ministro mantuvo innumerables reuniones con representantes del mercado financiero, pero ningún debate relevante con los movimientos y fuerzas políticas que contribuyeron a la victoria de Lula. Presentada formalmente en marzo de 2023, la propuesta fue denominada Nuevo Marco Fiscal. Hubo críticas, algunas ácidas (véase la de Outras Palavras). Pero se mantuvo el entusiasmo generado por la victoria de Lula sobre la ultraderecha, por acciones espectaculares como el rescate de los yanomami y por un Ministerio en el que se destacaban activistas y pensadores vinculados a la lucha por los derechos emergentes. La gran mayoría de los que apoyaron al nuevo gobierno no se opusieron al «Marco», porque no imaginaban que, doce meses después, conduciría a la destrucción de conquistas históricas como los «pisos constitucionales».
Un escenario que ya no existe. El gobierno de Lula tarda en garantizar a la mayoría de la población una vida sustancialmente mejor. El entusiasmo de los primeros meses ha sido sustituido por la aprensión y la incertidumbre, o por el conformismo. Las encuestas muestran una caída del apoyo popular al presidente. Amplios sectores de la población siguen desilusionados con la democracia, lo que los hace sensibles al discurso de Bolsonaro, dada la falta de un horizonte político a la izquierda.
Algunas de las causas están relacionadas con la estructura colonial del país y el control del Congreso por las élites: para remediarlas harán falta cambios profundos. Otras, sin embargo, se derivan directamente de la compresión del gasto público. La reconstrucción de la industria no es más que un papel. Faltan fondos para la agricultura familiar y la transición agroecológica. Las escuelas a tiempo completo y un nuevo proyecto educativo para el siglo XXI, opuesto a la «reforma del bachillerato», están en suspenso. No hay ayudas sociales para los trabajadores precarios (el gobierno presentó un pésimo proyecto para los conductores de app y se vio obligado a dar marcha atrás), ni tampoco soluciones para la población que vive en la calle. No hay ni sombra de un programa estratégico de obras públicas, que podría generar millones de empleos decentes y revertir en la práctica la contrarreforma laboral.
¿No es hora de examinar el papel jugado por el Nuevo Marco Fiscal en todos estos déficits? ¿Se seguirá atribuyendo la caída del apoyo a Lula únicamente a la subida de los precios de algunos supermercados? ¿Actuará el gobierno brasileño como la mayoría de sus homólogos liberales de Occidente, que permanecen impasibles ante el deterioro de las condiciones de vida y el avance de la ultraderecha, sin el impulso necesario para buscar salidas? Son preguntas que un proyecto de transformación social debe plantearse.
VI.
Eliminar los logros históricos de Salud y Educación, como pretende el Ministerio de Finanzas, es enterrar este debate en pañales; es repetir el episodio que resultó en la aprobación del Nuevo Marco Fiscal, ahora en condiciones mucho peores. La propuesta distanciaría al gobierno de los sectores que lo han defendido en condiciones adversas, bajo el bombardeo de los medios de comunicación y de los liberales. Además, desde el punto de vista material, el Ejecutivo se encontraría aún más desprovisto de recursos para invertir a favor de las mayorías. Quedaría prisionero del Centrão, de los medios de comunicación y sobre todo de la aristocracia financiera, arrastrándose sin espina dorsal hasta el final de su mandato.
Pero quizá las posibilidades de una alternativa residan precisamente ahí, en la existencia de movimientos que, aunque apoyan al gobierno, son independientes y críticos. En el sector de la Salud, existe una larga tradición de lucha por la reforma sanitaria y el SUS, que comenzó durante la dictadura y ha perdurado a lo largo de las décadas. En 2020, ante la pandemia, cuajó en un vibrante Frente por la Vida, que reúne a decenas de organizaciones y activistas. Abrasco, Cebes y Rede Unida constituyen su núcleo, pero se ha ramificado gracias a la participación de decenas de organizaciones de base, como el MST, las centrales sindicales y la Red Jubileo. La lucha por la Salud Pública y el SUS también se desarrolla en instituciones como el Consejo Nacional de Salud (que fue fundamental para resistir al negacionismo durante la pandemia) y en categorías movilizadas y presentes en todo el país, como las enfermeras y los trabajadores sanitarios comunitarios. Ambos han sido protagonistas de reivindicaciones recientes, han salido victoriosos y han acumulado experiencias de lucha.
En la Enseñanza, aunque menos presentes en los últimos años, existen organizaciones con una larga tradición de acción política. La lista comienza con la UNE, Andes, Andifes (que representa a los rectores de las universidades federales) y Ubes, pero se extiende a decenas de Asociaciones de Profesores y DCE en las universidades públicas, sindicatos de estudiantes de secundaria y frentes articuladores como la Campaña Nacional por el Derecho a la Educación. Aquí hay un componente adicional: el sesgo cuestionador de los jóvenes y todo lo que sigue vivo en la universidad, a pesar del vasto retroceso neoliberal-tecnocrático.
Hay un objetivo táctico central en esta posible movilización: defender los logros históricos, expresados en los artículos de la Constitución que obligan al Estado a invertir porcentajes mínimos de sus ingresos en Educación y Salud. También hay que actuar para impedir que el gobierno presente la propuesta de enmienda constitucional. Esto es posible: si hay tantos y tan frecuentes globos sonda, y aún no se ha tomado la decisión, en Planalto hay vacilación.
Pero toda esta eventual movilización sólo se desatará si se logra superar el bloqueo que actualmente paraliza a los movimientos sociales. Cuestionar actos o planes concretos del gobierno de Lula, incluidas las protestas públicas, no puede considerarse sabotaje. Al contrario, es una contribución necesaria de las mayorías para evitar que una coalición heterogénea sea capturada por intereses que crecen a la sombra del debate público.
Resistir ahora la ofensiva para romper los «pisos constitucionales» allanará el camino para mayores victorias en el futuro. El Marco Fiscal acabará siendo desenmascarado por el «arrocho» y el caos que éste impone a todo el sector público. Si la lucha y la pedagogía política se mantienen, duran en el tiempo, la opinión pública se irá dando cuenta de que el Estado no depende de la recaudación previa de impuestos para gastar; y que el acto de crear dinero de la nada sólo sirve para pagar intereses al 0,1% más rico. Puede repetirse para hacer posible una Salud pública y una Educación de excelencia, para construir redes de metro y de trenes, para reindustrializar el país, para universalizar el saneamiento, para transformar las periferias urbanas, para realizar la transición agroecológica y tantos otros proyectos ligados a la reconstrucción de Brasil sobre nuevas bases. En escenarios políticos áridos, ciertas victorias pueden marcar una enorme diferencia. Para el futuro del gobierno de Lula y de la democracia, nada es más importante hoy que mantener los recursos amenazados para la Salud y la Educación.