China – Cuando Pekín imita a Harvard en la formación de sus dirigentes. [Alessia Lo Porto-Lefébure]

El presidente Xi Jiping no deja de vilipendiar los valores occidentales y de poner de relieve las “características chinas”. Sin embargo, las autoridades de su país han adoptado el programa de la escuela de administración pública de la prestigiosa Universidad de Harvard para formar a sus funcionarios. Miles de agentes públicos siguen ese máster, inaugurado a principios de la década del 2000 y adaptado al contexto nacional.

Le Monde Diplomatique, en español, enero 2021

Correspondencia de Prensa, 2-1-2021

¿Cómo explicar los espectaculares logros de China, en camino de convertirse en una superpotencia en materia de investigación científica, educación y tecnología, cuando su régimen sigue siendo autoritario e incluso cada vez más liberticida? ¿Cómo ese sistema de partido único, vigente desde 1949, puede ser al mismo tiempo no democrático, innovador y promover la apertura internacional? Hoy más que nunca, el ascenso de China, lejos de producirse en oposición al régimen, es en gran medida fruto de su gestión pública: “Son los funcionarios los que implementan las reformas y sientan las bases institucionales que posibilitan que China cumpla su objetivo: una sociedad del bienestar”, explica Li Jing 1, profesor de ciencias políticas de la Universidad de Pekín y titulado por Harvard.

El desarrollo de la función pública se basa en el legado del “socialismo con características chinas” teorizado en la década de 1980 por Deng Xiaoping, en un modelo capitalista de mercado que combinaba cultura de consumo y fuerte planificación. Durante los últimos cuarenta años, en ese sistema en el que el Partido Comunista de China (PCCh) controla el Estado que controla la economía, la administración ha tenido que aprender a interactuar con el sector privado y a hacer valer constantemente su derecho a intervenir en cuestiones cada vez más complejas y técnicas.

A los extranjeros, la función pública china les sigue resultando opaca y desconocida. Solo los altos dirigentes tienen cierta notoriedad mediática. Pocos saben que, desde hace casi veinte años, varios miles de empleados del sector público siguen en China un Master in Public Administration (MPA, máster en Administración Pública) directamente importado de Estados Unidos, con la John F. Kennedy School of Government de la Universidad de Harvard como modelo.

El MPA, implantado oficialmente en China en 1999 y activo desde el inicio del año académico de 2001-2002, está dirigido a profesionales en activo con al menos tres años de experiencia laboral, principalmente en administraciones locales, pero también en empresas públicas u organizaciones no gubernamentales y asociaciones sin ánimo de lucro controladas por el Estado. Los empleados del sector privado también pueden matricularse en él.

¿Los MPA traerán la democracia?

El hecho de recurrir a los modelos y prácticas pedagógicas generados por el hegemónico Estados Unidos para forjar la cultura profesional de las elites administrativas parece contradecir la ambición del PCCh de ofrecer al mundo un ejemplo de modernización independiente y alternativa al capitalismo occidental. Algunos han visto en todo ello el caballo de Troya de las nuevas fuerzas de democratización del partido: en tanto instrumento de apertura hacia los experimentos extranjeros, el programa podría influir en las nuevas elites chinas y favorecer una transición hacia un régimen democrático. Pero si el MPA es el arma secreta de los reformadores, ¿por qué el Gobierno ha apoyado y alentado con tanta determinación su introducción en China?

Su misión, según la describe la Universidad Tsinghua (Pekín), es “preparar para los retos del liderazgo y la gestión en el sector público”. Se enmarca dentro de una dinámica de innovación y mejora de la calidad de este. Sin embargo, a diferencia de lo que se practica en las escuelas del partido y las escuelas de administración, los candidatos, en posesión como mínimo de un título de grado, son admitidos tras un examen al margen de su pertenencia al PCCh o de su puesto en el escalafón de su administración de origen.

Sorprendentemente, fue en los centros universitarios, hasta entonces marginales en la formación de directivos y empleados del sector público, donde se puso en marcha el proyecto de MPA. Las escuelas de administración y las del partido fueron excluidas. Sin embargo, todo parece indicar que los programas antiguos y los nuevos pudieron coexistir, ya que servían a propósitos diferentes.

Ese desplazamiento de la formación en las universidades se produjo en la década de 1990, en un momento en el que, en todo el mundo, se valoraba el conocimiento científico, en particular el proveniente de las instituciones de renombre mundial, y más aún el de las universidades de investigación estadounidenses. Esta convergencia de normas y creencias explica en parte por qué el Gobierno chino alentó los programas ofertados por la universidad, entonces considerada neutral y científica. Ciertamente, el MPA podía debilitar la burocracia exponiéndola a ideas extranjeras, pero sus fundamentos académicos podían darle la legitimidad profesional que necesitaba para sobrevivir.

Esta decisión se inscribía dentro de un proyecto más amplio cuyo objetivo era facilitar la transición hacia la economía de mercado mediante la adquisición y el fortalecimiento de las competencias técnicas, así como responder a las expectativas de un mercado laboral en vías de diversificación y sofisticación. El partido impulsó la creación de una miríada de titulaciones con fines de profesionalización de inspiración estadounidense, todas ellas confiadas a las universidades: el máster en Administración de Empresas (Master of Business Administration, MBA) en 1991, seguido del máster en Arquitectura en 1992, del máster en Derecho en 1996, de los másteres en Educación y en Ingeniería en 1997 y del máster en Agronomía en 1999.

La administración pública no constituye una excepción. Se establece un consenso entre los principales actores de la vida política (la Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, el Consejo de Asuntos del Estado, el Ministerio de Educación y el de Personal): la afiliación al partido no puede ni debe ser ya una cualificación suficiente para trabajar en el sector público. En esa época, nadie en el PCCh discute la necesidad de construir un cuerpo de funcionarios competentes y profesionales.

Circulación transnacional de ideas

La educación en administración pública, establecida en Estados Unidos desde la década de 1920, es vista como un modelo digno de confianza. Los primeros cursos de formación en ciencias de la administración, los antepasados del MPA, creados para reducir las disfunciones y la corrupción, especialmente a nivel municipal, se inauguran en 1914 en las universidades de Michigan, Berkeley y Stanford. En su heterogeneidad, las trescientas MPA estadounidenses comparten hoy un mismo objetivo: promover una visión de la gobernanza pública, heredada de una historia política y un modelo democrático que trata de garantizar constitucionalmente el Estado de derecho, la separación de poderes y la libertad de expresión, entre otros derechos y libertades fundamentales.

¿Cómo se dejó seducir el Gobierno chino por semejante programa? La influencia cultural, simbólica y normativa que Estados Unidos ejerce en todo el mundo mediante su poder geopolítico, lingüístico y económico se amplifica por la sobrerrepresentación de académicos chinos formados en dicho país en los equipos directivos de los centros de educación superior e investigación. Más de un siglo de movilidad de estudiantes e investigadores entre China y Estados Unidos, así como una estrategia voluntarista de adquisición de talentos científicos posibilitan que el Gobierno aproveche la experiencia directa de muchos titulados en el extranjero, dispuestos a regresar a su país y hacer valer sus conocimientos y contactos.

Así, en una coyuntura especialmente favorable a la circulación transnacional de las ideas, el modelo del MPA estadounidense entra de manera consensual en territorio chino. Delegaciones compuestas por académicos y funcionarios del Ministerio de Educación se desplazan entre 1996 y 1998 a Estados Unidos, Canadá y Europa para estudiar los mejores sistemas de formación en administración. Sobre todo, estudian los establecimientos estadounidenses en los que nació la enseñanza de los asuntos públicos: la Maxwell School de la Universidad de Syracuse, la John F. Kennedy School de la Universidad de Harvard, la Universidad Carnegie Mellon de Pittsburgh y la Universidad de Columbia de Nueva York. Más tarde, profesores de esos establecimientos son invitados a comisiones de evaluación y asesoramiento. Las visitas cruzadas permiten comprender las prácticas extranjeras, evaluar su eficacia y sobre todo identificar los elementos que pueden ser retomados y adaptados. A su vuelta, algunos miembros de esas delegaciones redactan notas internas solicitando la introducción en China de los MPA estadounidenses.

El Gobierno aprueba el proyecto en mayo de 1999. Invita a las mejores universidades a que presenten propuestas y selecciona a veinticuatro de ellas para crear las primeras titulaciones como parte de un experimento piloto. El MPA nace primero en los establecimientos más reputados (la Universidad de Pekín, la Universidad Tsinghua, la Universidad Popular de China, la Universidad de Fudan en Shanghái, entre otras), con una larga tradición en formación de elites, a la búsqueda de recursos y ventajas competitivos en un contexto de competencia global sin precedentes.

Durante los quince años siguientes, surgirán por doquier más de un centenar de escuelas: el número de MPA pasa de 24 en 2001 a 146 en 2016, y el de los titulados de 1.055 en 2004 a 10.476 diez años más tarde. En total, más de 150.000 personas han seguido ese programa –una cifra modesta comparada con los 7,1 millones de funcionarios existentes, pero elevada para una oferta universitaria sin precedentes, en la que es necesario solicitar admisión–. La transposición de esos planes de estudios extranjeros es un éxito; la oferta se multiplica y el número de matriculados continúa aumentando, pese a la incompatibilidad aparente entre los dos sistemas administrativos y políticos.

“A los estudiantes les atrae mi experiencia extranjera, ya que, por el momento, los conceptos e ideas originales provienen de libros occidentales”, declara Chen Wei, formado en la Universidad China de Hong Kong y profesor en Tsinghua. Al igual que en Estados Unidos, en el marco del MPA se imparten clases sobre políticas públicas, teoría de organizaciones, ciencias sociales, economía política, gestión de recursos humanos, métodos cuantitativos y derecho administrativo chino, pero también sobre materias más adaptadas a las necesidades locales, como la gestión pública, el análisis de políticas públicas, la práctica y teoría del socialismo, el inglés, el desarrollo regional y la gobernanza urbana. “El reto es despertar el interés de mis alumnos –explica Chen–. Utilizo dos métodos: enseño los conceptos más punteros y pongo muchos ejemplos sacados de la vida real. Esos ejemplos son muy importantes. A los estudiantes, el MPA debe resultarles útil. En cada nuevo tema, planteo un debate al grupo y gradualmente les cedo la palabra para expresarme cada vez menos”.

Sin mediación, esos cursos basados en contenidos, teorías y ejemplos extranjeros resultarían inútiles por inservibles en la práctica profesional diaria de las administraciones chinas. En lugar de reconocer que esta incompatibilidad es política o ideológica, los docentes y los responsables subrayan la distancia entre teoría occidental y práctica local. Proceden a una sinización del programa, insistiendo mucho en la pedagogía.

Debatir temas “sensibles” en el aula

De ahí los estudios de casos, masivamente introducidos en todos los MPA. Este método de enseñanza mediante la simulación y la discusión, nacido en las escuelas de derecho estadounidenses a finales de la década de 1880 y, más tarde, popularizado por las escuelas de administración, se impone de entrada como la marca de fábrica del máster chino.

Generar un caso pedagógico a partir de hechos reales y utilizarlo en clase obliga a seguir un procedimiento y un método específico: sin esa ficción, la actualidad no puede tratarse directamente durante una clase magistral, en todo caso no en el marco de la enseñanza de ciencias sociales o de políticas públicas. El estudio de casos introduce en las aulas los llamados temas “sensibles”: desigualdades sociales, corrupción y malversación, expropiaciones forzosas y relocalización de poblaciones, contaminación, privatización de recursos energéticos, desempleo, precariedad, disfunciones del sistema fiscal, etc. Y sobre todo permite el debate, ya que se trata de una actividad pedagógica con un marco y unos roles definidos de antemano. En el contexto chino, el marco, por su entramado simple y en apariencia reductor –criticado en Estados Unidos–, limita y al mismo tiempo, paradójicamente, libera la palabra.

Así, durante un curso de la Universidad de Tsinghua 2, se puso el siguiente ejemplo: “¿Qué hay que privilegiar: la prevención de las inundaciones o la participación en las reuniones? El caso de una agencia regional enfrentada a un conflicto administrativo”. Se invitaba a los alumnos a reflexionar sobre las relaciones jerárquicas y a posicionarse en una situación de conflicto entre las consignas formuladas por el superior y la necesidad de intervenir en un contexto de emergencia inédito, un riesgo de inundación cerca del río Yangzi. El caso terminaba con las siguientes preguntas: “¿Qué harías si fueras el director de la oficina? ¿Cuál sería tu decisión? Arguméntalo”; “¿El malestar del director es evitable? ¿Cuáles crees que son las razones del conflicto?”. Esas preguntas, así como el relato en su conjunto, propician una reflexión sobre la aplicación estricta de los protocolos y la obediencia a los superiores. Sin llegar a defender la insumisión o la resistencia, plantean la cuestión del libre albedrío y del sentido común que deben guiar las decisiones de los responsables de la administración, sobre todo cuando tienen experiencia y un conocimiento profundo de la realidad local.

De ese modo, resulta posible abordar las zonas de sombra que desde hace décadas presenta la actuación de la administración y los responsables del partido, sin por ello generar un posicionamiento respecto a una norma. A través del juego de las preguntas abiertas, se sobreentiende que todas las opciones son legítimas y defendibles, y que pueden ser objeto de discusión durante el curso. Con grados de participación variable, los estudiantes hablan siempre de la China contemporánea, pero todo transcurre como si el debate se limitara a un supuesto de escuela. Las normas de procedimiento imponen a los actores roles precisos durante las interacciones. El marco establecido de intercambio genera la ilusión, incluso la coartada, de la inmutabilidad de esos papeles: el docente únicamente facilita el debate, mientras que los alumnos dan una opinión distanciada sobre una situación que no les afecta. Se puede hablar de todo sin miedo a rebasar los límites ni de ser llamado al orden por los demás miembros del grupo por una razón muy simple: no se habla directamente de la realidad.

Por lo general, la enseñanza mediante el método de casos se confía a los returnees, término inglés comúnmente utilizado para designar a los chinos que han estudiado en Occidente u otro país asiático (Japón, Hong Kong) y que han vuelto para trabajar en el ámbito académico o en el de los negocios. Gracias a esos profesores familiarizados con las teorías occidentales, el estudio de casos hace de puente entre las ideas y los métodos extranjeros por un lado, y la capacidad de los estudiantes para comprenderlos y trasladarlos a su contexto profesional por el otro. En efecto, la mayoría de lo que los alumnos aprenden en clase no se corresponde a lo que han aplicado en su administración de origen. Solo los returnees, conocedores de los dos universos, cada uno con sus referentes y limitaciones, pueden llevar a buen puerto esa peligrosa transferencia.

La experiencia de las primeras promociones permite comprender la mutación en curso de la burocracia China. La inspiración extranjera, sin ser una causa de desestabilización, es un factor importante de esta. Los alumnos del MPA se apropian de conceptos, ideas y valores como la responsabilidad, la lucha contra la corrupción, la competencia técnica y la buena gobernanza. Reinventan una cultura administrativa cuya dimensión innovadora coexiste y es compatible con la antigua. El paso por el MPA les ofrece la posibilidad de familiarizarse con fuentes externas dejándoles dosificar el flujo de la transferencia. Al ritmo de los cambios políticos, ese flujo podrá acelerarse, reducirse o detenerse temporalmente.

“Capacidad” y “virtud” de los nuevos funcionarios

“La concepción tradicional de la gobernanza no permite dar respuesta a los desafíos planteados por la sociedad –nos explica Wang Ping, titulado del MPA de Fudan–. En el pasado, en caso de disputa, nuestros conciudadanos iban a los tribunales. Ahora, conocen la mediación. Cuando los administrados pueden resolver sus conflictos sin necesidad del Gobierno, se economizan recursos. Por lo tanto, nuestra tarea es cambiar los hábitos de la población para que más disputas se resuelvan con la mediación. Todo eso solo es posible gracias a la introducción de nuevas teorías”.

“Por supuesto, no siempre puedo utilizar todo lo que he aprendido –reconoce–. Es un proceso de largo aliento. Pero, mediante mi trabajo y gracias a los conocimientos que he asimilado, estoy capacitado para influir en la manera de trabajar a largo plazo”. Los antiguos estudiantes emplean a menudo la palabra “capacidad” (en chino nengli). En efecto, su título les confiere más medios y capacidad de acción e incluso a largo plazo una capacidad de poder (neng significa “capacidad”, “habilidad”, “permiso”; li significa “fuerza”, “poder”, “influencia”). Wang Ping precisa: “Las teorías estudiadas en el MPA son líneas directrices para mi trabajo y para el desarrollo del trabajo de la administración. Contribuyen al cambio. Tras haber obtenido mi título, animé al departamento del personal de mi administración a que enviase a muchos compañeros a seguir esos programas de estudios. El título no es muy útil en términos de promoción y trayectoria profesional, pero creo que la formación es muy útil a la hora de revitalizar el método de trabajo de los funcionarios”.

El MPA y la aplicación de las buenas prácticas aprendidas les permiten a los jóvenes titulados encarnar la “virtud” (en chino de), uno de los indicadores de rendimiento de los empleados del partido, pero por razones que nada tienen que ver con la alineación con la ideología comunista. Con una visión y unos valores compartidos, estos alumnos se ven a sí mismos como modernos exploradores, capaces de dominar tanto códigos antiguos como nuevos. Saben adaptarse, manejarse y desarrollarse profesionalmente tanto en un sistema en el que subsiste una lógica de meritocracia basada en la lealtad política como en un nuevo sistema más basado en el conocimiento y las competencias profesionales. Esta nueva burocracia de Estado quiere estar presente en todos los frentes y maximizar las oportunidades de ascenso social, sea cual sea el rumbo adoptado por el país. Está dispuesta a aprovechar las oportunidades allí donde se presenten, tanto si la dinámica es modernizadora como si es conservadora.

* Alessia Lo Porto-Lefébure, socióloga, Arènes-Centro Nacional para la Investigación Científica de Francia (CNRS), Escuela de Altos Estudios de Salud Pública (EHESP), autora de Les Mandarins 2.0. Une bureaucratie chinoise formée à l’américaine, Presses de Sciences Po, París, 2020.

Notas

  1. Los nombres son ficticios. Los testimonios están extraídos de entrevistas sobre el terreno publicadas en Les Mandarins 2.0, Presses de Sciences Po, París, 2020.
  2. Caso CCCC-05-40-E, School of Public Policy and Management of Tsinghua University, Pekín, 2005.