Entrevista con Denise De Sordi
Retorno del hambre es un monumento erigido con la ruina de las políticas públicas
Según la investigadora, el escenario actual es el resultado del desmantelamiento de las políticas públicas que se viene dando desde hace varias administraciones, pero que se agudiza en este gobierno.
João Vitor Santos
Revista IHU, 18-2-2022
Traducción de Correspondencia de Prensa, 19-2-2022
Etimológicamente, las palabras «pobreza» y «hambre» no pueden considerarse sinónimos. Pero no es necesario ir tan lejos, porque en la vida cotidiana se sabía que en Brasil había muchos pobres, aunque no todos padecían hambre. El problema es que, en la situación actual, los que ya estaban en el umbral de la pobreza caen en la miseria y los que se habían levantado han visto empeorar su realidad con, al menos, el hambre como un fantasma muy presente. «No hay duda de que las políticas sociales de lucha contra la pobreza y la extrema pobreza en Brasil han sido desmanteladas hasta el punto de que hoy, en Brasil, la pobreza vuelve a ser hambre», afirma la historiadora Denise De Sordi en una entrevista concedida por correo electrónico al Instituto Humanitas Unisinos – IHU.
Mucho más que una cuestión lingüística, explica que es necesario tener claro que «establecer la equivalencia entre pobreza y hambre es una de las formas de caracterizar la situación del país y advertir no sólo del crecimiento acelerado de los niveles de inseguridad alimentaria y hambre, sino también de la corrosión de los mecanismos que existían para medir el crecimiento, o no, de esta condición entre la población». En otras palabras, es enfrentar la realidad de que el empobrecimiento de las personas lleva al hambre, apoyándose en indicadores sólidos, y que esto ya es la realidad en Brasil. «Al volver a su expresión más dura de la condición de hambre, la pobreza deja de ser leída como un fenómeno multifacético, a partir de características que expresan una serie de factores que permiten la correlación entre diferentes políticas sociales», añade.
Denise De Sordi es historiadora, doctora en historia social e investigadora del programa posdoctoral del Departamento de Sociología de la Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de São Paulo – FFLCH-USP y del Programa de Posgrado en Historia de las Ciencias y la Salud de la Casa Oswaldo Cruz – COC/FIOCRUZ.
– Hubo un tiempo en que la pobreza y el hambre en Brasil eran sinónimos. ¿Qué momento fue ese? ¿Corremos el riesgo de volver a esa situación?
El retorno del país al Mapa del Hambre ya no es un riesgo, es una realidad concreta. Hay familias enteras de trabajadores que viven en la calle, las políticas de soberanía alimentaria están paralizadas o completamente inactivas, se están formando circuitos de extracción de huesos en las ciudades. Los programas sociales que movilizan la red de protección social para luchar contra el hambre, antes de carácter nacional, están ahora fragmentados y son asumidos de forma fragmentada por los estados y los municipios. Las ONG han reactivado las campañas de recolección masiva de alimentos y las cocinas solidarias se extienden por todo el país de la mano de movimientos sociales y organizaciones religiosas.
Estamos viviendo un retroceso que hasta 2016 era inimaginable, en el sentido de que la salida del país del Mapa del Hambre en 2014 parecía entonces un logro consolidado por una serie de políticas sociales fruto de la democratización del país. Se trata, en un contexto neoliberal, de un proceso de reproducción acelerada de la condición de pobreza en sus niveles más extremos para, en definitiva, bajar el valor de la fuerza de trabajo, regular el mercado laboral y re-direccionar el gasto público.
No cabe duda de que las políticas sociales de lucha contra la pobreza y la extrema pobreza en Brasil han sido desmanteladas hasta el punto de que hoy, en Brasil, la pobreza vuelve a ser sinónimo de hambre. Establecer la equivalencia entre pobreza y hambre es una forma de caracterizar la situación del país y de alertar no sólo sobre el crecimiento acelerado de los niveles de inseguridad alimentaria y hambre, sino también sobre la corrosión de los mecanismos que existían para medir el crecimiento, o no, de esta condición entre la población.
Al ser caracterizada nuevamente por su expresión más dura de la condición de hambre, la pobreza deja de ser leída como un fenómeno multifacético, basado en características que expresan una serie de factores que permiten la correlación entre diferentes políticas sociales. El ejemplo más claro de este retroceso, que también es institucional, se sella en el fin del programa Bolsa Familia y reconfigurado en el llamado Auxilio Brasil.
A principios de los años 90, el hambre y la pobreza eran términos utilizados como sinónimos para provocar formas de movilización social. Como todavía no existían programas sociales estructurados a nivel nacional, se produjo una disputa política entre diferentes proyectos de sociedad que impulsaran formas de enfrentar el hambre y caracterizar la pobreza en Brasil.
Este proceso se intensificó tras la publicación del Mapa del Hambre durante el gobierno de Itamar Franco, con el lanzamiento del Plan de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SAN) por parte del Partido de los Trabajadores (PT) y la creación del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional (Consea). Sin embargo, con el cierre del Consea en 1994, y la instalación del Programa Comunitario Solidario – PCS, el «hambre» es un término que es barrido de la escena pública institucional, quedando en el campo de la oposición y en acciones localizadas de distribución de alimentos. El término vuelve a la escena pública con la campaña de Lula en 2002, con la caracterización de la propuesta de Hambre Cero y luego el Programa Bolsa Familia, que pasa a leer «pobreza» en sus múltiples expresiones, siendo el hambre una de ellas.
Entre los años de implementación y existencia del Programa Bolsa Familia (2003-2021), por su característica de programa focalizado, fue necesario definir, identificar y seleccionar quiénes serían los trabajadores empobrecidos a ser atendidos por los programas de transferencia social de dinero, y a partir de ahí se dio la construcción de lo que entendemos por «pobre» y «pobreza» en un nivel que es institucional, pero principalmente social. La formulación de estos parámetros fue lo que generó una cierta cohesión social en la forma de entender la condición de pobreza y sus razones para que los programas de transferencia de efectivo pudieran ser aceptados socialmente. Este es un entendimiento que ya no existe.
– ¿Cómo entiende usted el programa Bolsa Familia y qué distinciones hay entre él y el Auxilio Brasil, creado por el actual gobierno?
El Auxilio Brasil no tiene ninguna relación o similitud con el Bolsa Familia. No es un «nuevo Bolsa Familia» y tampoco tiene la intención de ser un programa a largo plazo. No es de extrañar que el gobierno federal lo anuncie y lo presente como una «ayuda» y no como un derecho. Se trata de un programa provisional para los efectos del desmantelamiento de la red de protección social brasileña y, en consecuencia, de los instrumentos de gestión social que caracterizan a nuestra democracia. Es un paso atrás en todos los sentidos.
El Auxilio Brasil es una de las piezas en la construcción de un proyecto de sociedad que profundiza las políticas neoliberales y promueve un tipo de ciudadanía restringida y financiarizada, sustentada en el desempleo, la pobreza y el hambre. Así, Auxilio Brasil complementa el desmantelamiento de las políticas sociales sumando, entre otras, a la reforma laboral y de la seguridad social, la aprobación del techo de gasto, la descontinuación de los programas de agricultura familiar, la devaluación del salario mínimo y la no generación de empleos formales.
Este programa, en particular, desmantela la red de protección social que había sido legitimada por el Programa Bolsa Familia, desconecta las acciones del Sistema Único de Asistencia Social – SUAS y legitima la percepción moral de que el empobrecimiento es una condición material vinculada únicamente a la gestión de los presupuestos familiares, ya escasos. Es la expresión de la irresponsabilidad del Estado por sus acciones que producen y reproducen la pobreza y de la autorresponsabilidad de los trabajadores empobrecidos que, como destaca el texto de la MP (Medida Provisoria) del Auxilio Brasil, deberían ser el objetivo del «incentivo al esfuerzo individual» y de la «emancipación ciudadana».
El Programa Bolsa Familia, a pesar de las críticas que recibió por su carácter neoliberal y focalizado, por tanto, contrario a las políticas de universalización de los derechos sociales, permitió logros y avances reales para la mejora de las condiciones de vida de las familias atendidas. No se trataba sólo de la transferencia de ingresos, sino de la articulación de una serie de políticas y programas sociales que pretendían atender diversos factores que permean la condición de pobreza, siendo los más básicos la educación y la salud, ambos articulados en la idea de condicionalidades que existían en el programa.
Las condicionalidades ya han sido suficientemente criticadas por los investigadores sobre el tema de los programas sociales en Brasil, y es posible indicar que en el Bolsa Familia, en cierta medida, también contenían la idea de promover la superación de las «vulnerabilidades» sociales que aparecían en forma de desarrollo personal, por ejemplo mediante el acceso a la educación formal. Sin embargo, aun así, hay cierto consenso en que este precepto estaba relacionado con una lectura de la pobreza como una cuestión colectiva y social.
Las condicionalidades del Bolsa Familia se vincularon a acciones y políticas públicas promovidas por el Estado y, al conectarse con la red de protección de la asistencia social, terminaron por configurar un horizonte de expectativas de movilidad social. Si en Bolsa Familia existía el lema «estamos juntos, dando el pescado y enseñando a pescar», con el Auxilio Brasil esto ya no existe; es un programa que se toma al pie de la letra el «sálvese cada uno».
El funcionamiento del programa Bolsa Familia ha permitido la organización de bases informativas sobre las condiciones de vida de la población mediante la reformulación del CadÚnico, ha ampliado la red de servicios de asistencia social y ha eliminado las prácticas de transferencia indirecta de efectivo mediante vales. Todo esto fue revertido por el Auxilio Brasil.
El Auxilio también genera algo que, en mi opinión, es más sutil y perjudicial: desmoraliza y deslegitima el consenso social impulsado por los méritos de Bolsa Familia de que transferir dinero es algo aceptable y necesario en una sociedad tan desigual -o, con tanta concentración de renta- como la brasileña. Por lo tanto, también he afirmado que la maniobra política realizada con el Auxilio Brasil puede considerarse electoral, pero hay que tener cuidado con esta afirmación, porque en ella está incrustada la idea de que los programas de transferencias monetarias condicionadas no deberían ser aceptables como opción para el alivio de la desigualdad social. La maniobra puede definirse de este modo, pero los programas de transferencia de efectivo no.
– En una reciente entrevista concedida a la Revista Poli – Fiocruz usted dice que «el Bolsa Familia va a ser colocado como la síntesis de todos estos procesos de movilización social». Me gustaría que recuperara esta idea y la detallara brevemente.
Esta afirmación se deriva del debate que realicé en mi tesis doctoral «Reformas en los programas sociales brasileños: solidaridad, pobreza y control social (1990-2014)», en la que analicé el proceso histórico de desarrollo de los programas sociales brasileños a partir de 1990. Adopté el Programa Bolsa Familia como vehículo de observación para entender cómo era posible avanzar socialmente, con la mejora efectiva de las condiciones materiales de vida de la población atendida por este programa, sin cambiar las concepciones sobre las razones que reproducen la condición de pobreza.
En otras palabras, cómo fue posible que el Bolsa Familia, como programa alineado a las políticas neoliberales de alivio y gestión -y no de transformación- de la condición de pobreza, fuera legitimado políticamente y aceptado socialmente frente a otras opciones que estaban disponibles en el momento de su creación. A partir de ahí podría explicar cómo el concepto de «pobreza» que orienta los programas sociales fue formulado a partir de las luchas libradas por el modelo de programas sociales anteriores a Bolsa Familia, y cuáles fueron los impactos sociales de crear un horizonte de expectativas de movilidad social sin cambiar cuestiones estructurales de nuestra formación histórica y económica.
Al concluir la investigación, a finales de 2018 y principios de 2019, se pudo constatar que los cambios que podrían realizarse en los programas sociales no necesariamente tendrían que ver con el mecanismo de transferencias monetarias, sino que movilizarían concepciones y valores morales en torno a la concepción de la pobreza que orienta los programas y, principalmente, en el puente con los servicios de asistencia social que establecían las condicionalidades en articulación con el SUAS.
Decir, por lo tanto, que el Bolsa Familia es la síntesis de los procesos de movilización social que marcaron el campo de las políticas sociales a lo largo de la década de 1990 está relacionado con el proceso histórico de luchas sociales que caracterizó a la Nueva República y del que surgió el programa. Hubo una confluencia de intereses políticos y económicos que caracterizó el proceso de conciliación social característico de los gobiernos petistas, para el cual los programas sociales son una clave importante.
Continúo en este campo de investigación, pero ahora para observar el reordenamiento del perfil de los trabajadores atendidos por estos programas y cómo los movimientos sociales han movilizado y construido respuestas a este escenario a través de las cocinas solidarias. El objetivo es contribuir a explicar cómo la reproducción de la pobreza ha modificado nuestro tejido social en los últimos años y qué tipos de relaciones de oposición a este proceso se han establecido.
– ¿Cómo entiende los retrocesos en la asistencia social durante los dos últimos gobiernos? ¿Qué hay detrás de la idea de que «los programas sociales son gastos»?
El discurso de que los programas sociales son un gasto siempre ha estado presente en la escena pública brasileña. En el contexto de la Nueva República, la mayor parte de los enfrentamientos políticos a lo largo de los años 90 en el ámbito de la aplicación de los Derechos Sociales se produjeron por la idea de que era necesario reducir el papel y la actuación del Estado. Este es un discurso que fue puesto en práctica por el Ministerio de Administración Federal y Reforma del Estado – MARE dirigido por Bresser Pereira – en definitiva – bajo el pretexto de que la recién conquistada Constitución sería un obstáculo para el desarrollo económico del país.
No en vano, el llamado «tercer sector» fue priorizado y fomentado como socio del Estado durante todo ese periodo. La desmovilización de las iniciativas populares para exigir mejores condiciones de vida formó parte de la estrategia de reorientación del Estado, que llevó al cierre del CONSEA en 1994 y a su sustitución por el Programa Comunitario Solidario (PCS). En general, el discurso de la necesidad de «reducir el gasto» aparece acompañado de la supuesta necesidad de eficiencia en la gestión de los recursos, la calidad de los servicios y una imagen del ciudadano como cliente del Estado. Señalar la aplicación de los Derechos Sociales como «gasto» es nada más y nada menos que un argumento para movilizar las reformas económicas neoliberales.
Cuando pensamos en el fin del Bolsa Familia y en toda la corrosión de la red de protección social que se ha producido bajo el actual gobierno, es necesario retroceder unos años y observar que esto comienza a ocurrir después de un período de avances sociales; desde finales de 2015 y más intensamente desde 2016, con la destitución de Dilma Rousseff de la presidencia. El desmantelamiento de los programas sociales se puede situar en la estela de la propuesta y aprobación del Techo de Gasto – acertadamente apodado por los movimientos sociales como el «PEC de la muerte» (Proyecto de Enmienda Constitucional: ndt)- y de las (contra) reformas sociales que han corrido, eliminando derechos de los trabajadores y destrozando la red de protección social.
Para que se aprueben las reformas que eliminan derechos, es necesario deslegitimar pública y socialmente lo que existía antes, por lo que la idea de «secar el costo social» aparece marcada por un barniz de responsabilidad fiscal que en realidad no se relaciona con ningún tipo de solidaridad con la condición de pobreza de los trabajadores, ni siquiera con la reorientación del gasto público para mejorar las condiciones de vida de la población.
– Ya desde la creación del Bolsa Familia, existía la perspectiva de que el programa «prepararía» el terreno para la institución de una renta básica universal. ¿Por qué nunca se confirmó? Y, además, ¿por qué no avanzaron los debates sobre una renta básica universal, a pesar de que se promulgó una ley (nº 10835/2004), aún vigente, que establecía la renta básica de ciudadanía en el país a partir de 2005?
La no implantación de una renta básica se produce por varias razones, pero podemos mencionar la necesidad de romper un cierto pacto social conciliador promovido entre los trabajadores y la élite a través del Estado con programas sociales, entre los que destaca el Bolsa Familia La moralización conservadora de la condición de pobreza como elemento forjador de la aceptación de la existencia de programas sociales en Brasil no puede ser ignorada.
La perspectiva de distribuir efectivamente la renta y promover así la posibilidad de una cierta autonomía material de los trabajadores es rechazada por las élites brasileñas, ya que se supone que generaría efectos como el desincentivo al trabajo, aunque no haya suficientes puestos de trabajo. Se trata de un debate ya consolidado a lo largo del siglo XX en el ámbito de las políticas sociales, y que en Brasil toma los contornos de nuestra formación social en correspondencia con las particularidades asumidas por el proyecto neoliberal en el país, alineándose con las condiciones de precariedad laboral -muchas veces análogas a la esclavitud-, los salarios insuficientes y los recortes de derechos laborales, por ejemplo.
En cuanto al Bolsa Familia como primer paso hacia la institución de una Renta Básica en Brasil, cabe señalar que se trata de un registro derivado de las rupturas que la implementación del programa generó en el gobierno y una forma de demarcar políticamente la agenda de la campaña de 2002 que mencionaba la consecución de un contrato social a través de la distribución de la renta. Sin embargo, los mecanismos y los límites para que esto ocurriera ya estaban dados, en cierta medida, tanto por la necesidad de conciliación con las élites como por los instrumentos técnicos de gestión de los programas sociales, como el propio CadÚnico, que fue creado en 2001 de forma vinculada a todos los programas sociales del gobierno federal, la tarjeta magnética para la monetización de las transferencias monetarias y el propio entendimiento en torno a la necesidad de la existencia de condicionalidades en educación y salud. Este escenario configuró la opción ya realizada a mediados de los años 90 por una Renta Mínima focalizada y basada en la satisfacción de las necesidades básicas, atendiendo, mediante la no universalización de los derechos sociales, a porciones específicas de la población que se definen por criterios muy concretos, ejemplificados en las líneas de corte de la renta.
Así, como previsión de institución de una Renta Básica, la existencia de la ley 10.835/2004 delimita la posibilidad de su implantación, pero no su efectividad y corrobora la idea de implantación por etapas «priorizando a los sectores más necesitados de la población». Establecer una renta básica requiere necesariamente la creación de un nuevo consenso social en torno a las razones de la producción y reproducción de la pobreza y la construcción de un proyecto de sociedad que, de hecho, muestre compromiso con la transformación de las condiciones que son estructurantes de la sociedad brasileña.
– Durante la pandemia, el gobierno actual dice que hay una «masa de invisibles», pero usted siempre alerta sobre el desmantelamiento de la asistencia social y sus bases de datos. ¿Cuál es la importancia de esta información, cómo fue desmantelada por este gobierno y cuáles son los desafíos para recomponerla?
Las políticas y los programas sociales son importantes marcadores para pensar en las condiciones de vida del país. No lo solucionarán todo, pero si no hay datos que informen de estos marcadores difícilmente sabremos qué está pasando y, por tanto, qué hacer. Llamo la atención sobre el desmantelamiento de las políticas y programas sociales porque este retroceso no puede ser naturalizado asociándolo sólo a las medidas de recorte del gasto social, a la crisis generada por la pandemia o -como se ha hecho con el Auxilio Brasil- al ámbito de las acciones individuales. El retorno del país al Mapa del Hambre es una opción política, tomada activamente por el gobierno brasileño en los últimos años. Esta opción política no es descabellada y sirve al objetivo de profundizar las políticas neoliberales en Brasil.
No hay forma de recuperar estos datos por completo, su importancia radica en que nos permiten captar retratos del país. Estos retratos hay que leerlos e interpretarlos, los datos por sí solos nos dicen poco. En este sentido, no es descabellada la desinversión masiva en investigación en humanidades y ciencias sociales en los últimos años y la progresiva devaluación y desmoralización de estas áreas ante la sociedad.
La desmovilización de la recogida de datos sobre las condiciones de vida de la población también nos indica que se trata de una cuestión que ya no es importante para el Estado. Lo que vemos es una profusión de propuestas y proyectos de políticas sociales que no tienen base en la realidad porque no hay intención de que resuelvan nuestros problemas sociales a medio y largo plazo. Son paradas de emergencia.
La desactivación del Consejo Nacional de Soberanía Alimentaria y Nutricional (Consea) en 2019 y el desmantelamiento del Registro Único de Programas Sociales del Gobierno Federal (CadÚnico) a partir de 2020 indican no sólo el apagón de la información que subvenciona los programas vinculados a la lucha contra el hambre y la pobreza, sino principalmente la desmovilización de estos mismos programas sociales que fueron informados por toda la red de gestión que se articuló en torno tanto al Consea como al CadÚnico.
– ¿Qué escenario proyecta para Brasil en 2022 y 2023? ¿Cómo observa la forma en que aparecen las agendas sociales en los discursos de los principales precandidatos al Planalto? 1
Todavía tenemos que ver las propuestas consolidadas y cómo avanzará la propia disputa electoral para responder mejor a estas preguntas que todavía están abiertas. Pensando desde un proceso histórico que permita analizar escenarios similares, es posible afirmar que ningún programa de gobierno serio dejará en segundo plano la lucha contra el hambre. Sin embargo, es evidente que la forma que adoptarán las propuestas dependerá de la orientación política de cada candidato.
Sin embargo, aquí estamos en un señuelo generado por la coyuntura. El problema más urgente es el hambre, de eso no hay duda, pero teniendo en cuenta la experiencia de los años de existencia de la Bolsa Familia y su fin, por ejemplo, está claro que no basta con transferir ingresos. El Estado debe asumir la función de promover el acceso y garantizar los Derechos Sociales, los Derechos Humanos y las condiciones de vida dignas y esto debe consolidarse mediante cambios estructurales.
Esto incluye poner fin al Techo de Gasto, revisar las reformas laboral y de la seguridad social, pensar en mecanismos para gravar las fortunas, entre otras medidas que han sido orientadas por los movimientos sociales y los partidos de izquierda. Será un largo camino de reconstrucción, pero si la salida es colectiva, podremos salir más rápido de esta situación.
Nota
- Palacio de Planalto, sede del gobierno federal en Brasilia. (Redacción de Correspondencia de Prensa) ↩