El Paraguay de Santiago Peña: una tecnocracia bajo tutela
Julieta Heduvan*
Nueva Sociedad, abril de 2026
Correspondencia de Prensa, 2-5-2026
La presidencia de Santiago Peña en Paraguay representa un caso singular de liderazgo en la derecha regional. Enmarcado en una ola conservadora, su gobierno combina una agenda de eficiencia económica con un alineamiento con Donald Trump que carece de una retórica encendida, mientras gestiona una compleja dependencia política respecto de su padrino, el ex-presidente y empresario Horacio Cartes.
«El modelo económico paraguayo: ¿Un ejemplo para Sudamérica?»: el título de un artículo periodístico de septiembre de 2025 ponía el foco en la forma en que Paraguay busca proyectarse hacia la región y más allá de ella bajo el gobierno de Santiago Peña. En la cumbre de la Conferencia de Acción Política Conservadora (CPAC) reunida en Asunción, el presidente argentino, Javier Milei, presentó a Paraguay como un «ejemplo de lo que hay que hacer en materia económica» para toda Sudamérica. Peña forma parte de ese club de las derechas radicales pero, a diferencia de otros líderes de esa tendencia, no es afecto a la retórica incendiaria ni a la ruptura espectacular. Su singularidad es otra: preside un país gobernado por el mismo partido durante 75 años de forma casi ininterrumpida y debe conjugar una imagen de renovación tecnocrática con las reglas de una maquinaria política que no siempre responde a su voluntad.
Santiago Peña llegó a la Presidencia de Paraguay en agosto de 2023 con un perfil inusual para el Partido Colorado, cuya estructura de poder se construyó sobre caudillos con base territorial propia. A diferencia de sus antecesores, Peña es un economista sin estructura electoral ni liderazgo partidario, que llegó al poder impulsado por la maquinaria política de su mentor, el ex-presidente Horacio Cartes, quien gobernó el país entre 2013 y 2018. Fue en verdad Cartes quien le dio un rostro empresarial al coloradismo, en un escenario en el cual el éxito en el sector privado y la visibilidad asociada a la dirigencia deportiva eran activos claves para la competencia electoral. Peña es magíster en administración pública por la Universidad de Columbia y fue funcionario del Banco Central durante casi una década, economista del Fondo Monetario Internacional (FMI) en el Departamento Africano de la organización con sede en Washington y ministro de Hacienda de Cartes a los 36 años.
A los 44 años se convirtió en el presidente más joven de la era democrática paraguaya, un dato que refuerza tanto su perfil de renovación generacional como su dependencia del aparato que lo hizo posible. Esa combinación de credenciales tecnocráticas y dependencia política de su mentor no es un detalle biográfico, sino la clave de lectura de su gobierno, y es también lo que convierte a Paraguay en una ventana poco explorada al ciclo conservador latinoamericano. La presidencia de Peña puede definirse como una «tecnocracia bajo tutela»: un gobierno que proyecta hacia afuera una imagen de modernización económica y alineamiento con Washington, mientras hacia adentro debe gobernar dentro de las reglas de un partido que lleva casi ocho décadas en el poder -incluida la larga dictadura de Alfredo Stroessner- y que no siempre responde a la voluntad del actual presidente.
Su perfil tecnocrático le permite funcionar como puente entre las prácticas políticas tradicionales para mantenerse en el gobierno de la Asociación Nacional Republicana (ANR) –nombre oficial del Partido Colorado, fundado en 1887– y las exigencias de los mercados globales, proyectando una imagen de renovación que convive con un programa claramente conservador. El pragmatismo calculado de su gobierno ha encontrado su norte definitivo en el retorno de Donald Trump a la Casa Blanca: la apuesta central es convertir a Paraguay en el aliado más confiable de Washington en el Cono Sur, un país previsible, estable y abierto a la inversión, pero al mismo tiempo moldeado como bastión ideológico frente a los restos del progresismo latinoamericano. Ese doble registro es uno de los rasgos distintivos del gobierno de Santiago Peña y lo ubica en sintonía con liderazgos como los de Argentina o El Salvador, aunque sin compartir en absoluto su estridencia.
El partido, el padrino y el presidente
La hegemonía colorada se remonta a 1947, cuando sirvió como andamiaje político de la dictadura de Alfredo Stroessner, y lejos de desarticularse con la transición democrática de 1989, supo adaptarse y consolidarse, cediendo el poder apenas en un breve paréntesis al gobierno de Fernando Lugo (2008-2012), el ex-obispo progresista que encabezó una coalición opositora con los liberales y fue destituido mediante un juicio político exprés ampliamente cuestionado.
Pese a las dudas sobre el futuro del dominio colorado de la política paraguaya, bajo el gobierno de Peña la hegemonía no solo se mantuvo, sino que se profundizó: el oficialismo logró una amplia mayoría en el Senado y robusteció su presencia en la Cámara de Diputados. Pero el poder del partido no es solo electoral, sino también sociológico: en Paraguay, el partido y el Estado llevan tanto tiempo superpuestos que a menudo resulta difícil distinguir dónde termina uno y dónde empieza el otro. En este marco, la distinción entre militancia y función pública se ha vuelto casi administrativa: los cargos se distribuyen como recompensa partidaria, los recursos estatales financian la maquinaria electoral y el escándalo de los «nepobabies» -hijos y familiares de dirigentes colorados que ocupan cargos de gestión sin formación ni experiencia- dejó ver con nitidez estas dinámicas.
En este entramado, resulta central la figura del ex-presidente Cartes. Empresario tabacalero reconvertido en político, líder del movimiento Honor Colorado y actual presidente del partido, fue él quien diseñó la candidatura de Peña como parte de una estrategia de continuidad de su gobierno. En Paraguay, tal como ocurría en el México del Partido Revolucionario Institucional (PRI), los presidentes no tienen reelección pero el partido se reproduce casi sin límites en el poder; por eso, la clave reside en tratar de digitar la sucesión y generar una opción de oposición dentro del marco del propio partido, de modo de representar tanto la continuidad como la alternativa.
Sus detractores interpretan el vínculo entre ambos como evidencia de una subordinación estructural. La dinámica, sin embargo, es más compleja. Peña ha intentado construir un margen de autonomía respecto de su padrino político, pero dado que carece de una base propia dentro del partido, su intento ha sido, hasta ahora, infructuoso. Sin ese margen, el liderazgo personal del presidente encuentra restricciones concretas que condicionan la gestión gubernamental. La pregunta de fondo –cuánto poder real tiene el presidente– acompaña su gestión desde el primer día, bajo el escrutinio constante tanto del oficialismo como de la oposición.
La sombra de Cartes, sin embargo, no se limita al plano doméstico. En enero de 2023, la Oficina de Control de Activos Extranjeros del Departamento del Tesoro de Estados Unidos (OFAC, por sus siglas en inglés) lo sancionó por su presunta participación en esquemas de corrupción, congelando sus activos e imponiendo restricciones a su red empresarial. Las acusaciones sobre vínculos con redes de contrabando y narcotráfico agravaron el cuadro y convirtieron al padrino político de Peña en un problema diplomático para Asunción durante el gobierno de Joe Biden.
Estas sanciones tensionaron la relación bilateral entre Asunción y Washington durante el primer tramo del gobierno de Peña. No obstante, el escenario experimentó un giro sustantivo en octubre de 2025, cuando la OFAC resolvió retirar a Cartes y varias de sus empresas de su lista de sancionados. Este desenlace fue el resultado de un proceso sostenido de gestiones legales y de lobby en Estados Unidos, combinado con una progresiva convergencia del gobierno paraguayo con la agenda internacional de Donald Trump. La decisión fue ampliamente interpretada como un gesto político que no solo reforzó la posición de Cartes en el plano interno, sino que también consolidó el alineamiento estratégico del gobierno de Peña con Washington.
En el plano parlamentario, la mayoría colorada en el Congreso es el principal activo del presidente, pero también su principal condicionante estructural. Si bien garantiza gobernabilidad legislativa, esa mayoría responde en última instancia a la maquinaria de Cartes y no a la del propio Peña, por lo que no siempre está alineada con el Poder Ejecutivo. Al mismo tiempo, el gobierno ha incorporado a varios dirigentes opositores, lo que evidencia tanto la capacidad de captación del oficialismo como la debilidad programática de una oposición que ofrece escasos incentivos para sostener la lealtad.
El ejercicio de esa mayoría ha generado episodios inquietantes para la calidad democrática. En febrero de 2024, el bloque cartista utilizó su control del Senado para destituir a Kattya González, una de las voces opositoras críticas del gobierno. La polémica expulsión con mayoría simple -tras acusar a la senadora de tráfico de influencias y otros delitos- fue ampliamente cuestionada por diversos sectores, que consideraron que se buscaba sacar del medio a una legisladora que incomodaba por su amplia visibilidad.
Las sospechas de conflicto de interés también han marcado la gestión. El caso más resonante fue el de Ueno Holding: el conglomerado que abarca bancos, seguros y servicios tecnológicos obtuvo contratos y vínculos comerciales con el Estado mientras Peña era uno de sus accionistas. El presidente terminó vendiendo sus acciones, pero lo hizo tarde y bajo presión, lo que alimentó las dudas sobre la frontera entre sus negocios privados y su rol público. En paralelo, la sanción de la Ley de Control y Transparencia a las ONG ha sido denunciada por sus críticos como un mecanismo para asfixiar financieramente a las voces independientes, lo que ha generado alertas internacionales sobre el retroceso del espacio cívico en Paraguay.
La política exterior y el «milagro económico» como motor de gobierno
El currículum de Santiago Peña prefigura el estilo de su conducción. Con un enfoque de alto perfil que incluye constantes viajes internacionales y encuentros con líderes globales, ha buscado posicionar al país en el tablero internacional destacando su mejor atributo: la estabilidad macroeconómica y el atractivo fiscal. La orientación hacia una diplomacia económica no es enteramente nueva, pero bajo Peña adquirió una centralidad sin precedentes. El presidente asume la política exterior y el rumbo económico como sus responsabilidades centrales, lo que implica dejar temas relevantes del ámbito doméstico fuera de su control directo.
Uno de los pilares de la narrativa de gobierno ha sido la construcción de lo que el propio oficialismo presenta como un modelo de éxito macroeconómico. Los datos que se invocan son reales y merecen ser consignados con rigor. Bajo la conducción del entonces ministro de Economía, Carlos Fernández Valdovinos, según las estimaciones actualizadas del Banco Central del Paraguay, la economía paraguaya cerró 2025 con un crecimiento de 6%.
Tanto Moody’s como Standard & Poor’s, dos de las principales calificadoras de riesgo del mundo, otorgaron a Paraguay una calificación que funciona como un sello de confianza para los inversores internacionales, señalando que el país tiene finanzas lo suficientemente sólidas como para ser un destino seguro para el capital. Se trata de algo que solo un puñado de economías latinoamericanas ha conseguido. A eso se suma una inflación de 3,1% en 2025 y una baja en las tasas de desempleo y de pobreza en el mismo periodo: la desocupación se ubicó en 3,6% (aunque en una economía predominantemente informal) y la pobreza monetaria cayó a 16%. El gobierno ha exhibido estas cifras como prueba de una gestión fiscal responsable en una región plagada de turbulencias macroeconómicas.
Sin embargo, esa narrativa de éxito comienza a mostrar fisuras. El frente fiscal se fue estrechando desde mediados de 2025, con ingresos de menor dinamismo y compromisos trasladados al ejercicio siguiente. El intento de reforma del sistema de jubilaciones del sector público -la llamada «caja fiscal»- abrió un nuevo frente político: el Congreso flexibilizó la propuesta del ministerio en medio de protestas de funcionarios estatales y manifestaciones de gremios docentes, y dejó así en evidencia las tensiones dentro del propio oficialismo. Las deudas acumuladas del Estado, la derrota legislativa en la caja fiscal y la puja con el ala política del gobierno terminaron precipitando la salida de Valdovinos en marzo de 2026 -apenas completada la primera mitad del mandato-, en una partida que el gobierno presentó como un cambio de etapa, pero que expuso las limitaciones de una tecnocracia que no siempre puede imponerse a la lógica partidaria.
El factor Trump y la reconfiguración del vínculo bilateral
El retorno de Donald Trump a la Presidencia, en enero de 2025, cambió las coordenadas del vínculo bilateral. Ya lejos de las sanciones a Cartes, Paraguay pasó a ofrecer algo que pocos países de la región pueden garantizar: estabilidad política, baja conflictividad diplomática y disposición a alinearse con las prioridades estratégicas de Washington sin condiciones.
Este alineamiento no se expresó solo en declaraciones ni en gestos simbólicos, sino también en acuerdos e instrumentos jurídicos concretos. El hito más visible fue la firma, en Washington, del Acuerdo sobre el Estatuto de las Fuerzas (SOFA, por sus siglas en inglés) el 15 de diciembre de 2025, suscrito entre el secretario de Estado Marco Rubio y el canciller paraguayo Rubén Ramírez Lezcano. El instrumento establece un marco jurídico para la presencia temporal de personal militar y civil estadounidense en territorio paraguayo: facilita el entrenamiento conjunto, la cooperación en inteligencia y la coordinación frente al crimen organizado transnacional, a cambio de otorgar al personal estadounidense inmunidad jurisdiccional y facilidades logísticas.
La inmunidad otorgada al personal estadounidense generó un debate sobre la soberanía paraguaya que la oposición intentó capitalizar sin éxito. El gobierno defendió el acuerdo como el costo necesario para acceder a capacidades de inteligencia, tecnología y entrenamiento militar que Paraguay no puede desarrollar por sí solo. El Congreso lo ratificó en marzo de 2026 con 53 votos a favor, 8 en contra y 4 abstenciones, lo que confirmó que el alineamiento con Washington cuenta con una base política sólida dentro del oficialismo y sectores aliados.
El otro eje del alineamiento externo es Israel. En diciembre de 2024, Peña viajó a Jerusalén para inaugurar personalmente la embajada paraguaya trasladada desde Tel Aviv, pronunció un discurso ante la Knesset y se reunió con Benjamin Netanyahu. El gesto tenía antecedentes: Cartes ya había tomado la misma decisión en 2018, aunque su sucesor Mario Abdo Benítez revirtió el traslado, lo que provocó el cierre de la embajada israelí en Asunción. Peña lo había convertido en promesa de campaña y lo concretó en pleno conflicto en Gaza, acompañándolo con un respaldo irrestricto a Israel en foros internacionales. El resultado es que Paraguay se posiciona hoy, junto con la Argentina de Milei, como uno de los aliados más firmes de Tel Aviv en América Latina.
El costo de esta cercanía con Washington se mide en autonomía. Al asumir el rol de aliado previsible, Paraguay ha ido alineando su política exterior a las prioridades estratégicas estadounidenses en terrenos que van más allá de la retórica. En materia migratoria, Paraguay firmó con Washington un acuerdo para que parte de las solicitudes de asilo presentadas en Estados Unidos sean tramitadas en territorio paraguayo, bajo un Acuerdo de Tercer País Seguro (STCA, por sus siglas en inglés) que ya se encuentra activo. En materia de seguridad, participó en la cumbre «Escudo de las Américas» convocada por Trump en Miami en marzo de 2026 para coordinar la lucha contra el crimen organizado en el hemisferio. En el plano geopolítico, Peña respaldó explícitamente la revitalización de la Doctrina Monroe –la premisa estadounidense de que América Latina pertenece a su esfera de influencia– y desde 1957 mantiene su histórico vínculo con Taiwán, en contraposición a la expansión de la presencia china en la región.
Desde una perspectiva analítica, este patrón puede interpretarse como una forma de «alineamiento asimétrico racional»: un país de menor peso relativo que opta por maximizar beneficios mediante la reducción voluntaria de su autonomía en ciertos ámbitos. La lógica subyacente no es la subordinación pasiva, sino el cálculo estratégico de que la cercanía con una potencia puede generar retornos en términos de seguridad, financiamiento e inserción internacional. En octubre de 2025, Peña fue el único mandatario latinoamericano invitado por Trump a la Cumbre por la Paz en Oriente Medio celebrada en Egipto, y en enero de 2026 el presidente paraguayo fue de los pocos mandatarios de la región invitados a formar parte de la Junta de Paz creada por el gobierno estadounidense.
No obstante, esta estrategia también genera vulnerabilidades. La dependencia de un único eje de alianzas limita la capacidad de diversificación y expone a Paraguay a cambios en la política exterior estadounidense. Pero el ejemplo más elocuente de esas vulnerabilidades es la relación con Brasil, su principal socio comercial y copropietario de la represa de Itaipú. La renegociación del Anexo C del Tratado de Itaipú, que define las bases financieras de la hidroeléctrica -y fija el precio de la energía que Paraguay no utiliza y le vende a Brasil-, se ha convertido en un foco de fricción sostenida: las posiciones de fondo siguen distantes y el proceso se agravó en 2025 cuando se reveló que la inteligencia brasileña había espiado a funcionarios paraguayos involucrados en las negociaciones. Paraguay suspendió el diálogo y el episodio dejó una secuela de desconfianza en la relación bilateral. Al apostar su política exterior a la alineación con Washington, el gobierno de Peña debe gestionar simultáneamente una relación con Brasilia que es irremplazable en términos energéticos, comerciales y territoriales, y que no puede resolverse con la misma lógica.
A su vez, la ausencia de relaciones diplomáticas con la República Popular China genera condicionamientos derivados de la política de «Una sola China» de Beijing, especialmente en el acceso directo a ese mercado. Mientras Paraguay mantiene su economía abierta a los productos chinos, consolidándose como el principal origen de importaciones y el segundo principal socio comercial, las exportaciones paraguayas enfrentan restricciones para ingresar de manera directa al país asiático, lo que profundiza asimetrías y alimenta tensiones en sectores agroexportadores como los de la carne y la soja. Frente a este escenario, Taiwán ha ampliado concesiones mediante acuerdos de comercio preferencial que reducen aranceles para decenas de productos paraguayos, principalmente agrícolas y agroindustriales. Desde el Poder Ejecutivo, Peña ha relativizado el problema señalando que la soja paraguaya accede al mercado chino a través de intermediarios y cadenas de valor en países como Uruguay y Argentina. No obstante, este argumento no ha logrado aplacar el debate interno sobre el alineamiento diplomático.
La oposición fragmentada y las próximas batallas
Más allá de las elecciones municipales de octubre próximo y de la disputa por Asunción, es el camino hacia las presidenciales de 2028 -aún muy lejanas- el que muestra las carencias de la oposición: mientras el oficialismo logra mantener su cohesión institucional a pesar de las fricciones internas, los partidos que buscan desafiarlo atraviesan su momento de mayor fragilidad desde la restauración democrática.
El problema central de la oposición no es la falta de figuras, sino la ausencia de un mecanismo creíble de articulación. El Partido Liberal Radical Auténtico (PLRA), de orientación centrista y rival histórico del Partido Colorado, no ha logrado recomponer su cohesión interna tras la salida de Efraín Alegre de la conducción partidaria. A su izquierda, las fuerzas del otrora poderoso Frente Guasú –la coalición que llevó a Lugo al poder– no han logrado recuperar su peso político.
Mientras tanto, por derecha así como por izquierda, emergen liderazgos con agendas propias: Miguel Prieto, ex-intendente de Ciudad del Este, con su movimiento Yo Creo, de perfil populista y antiestablishment; Kattya González, la senadora destituida por el cartismo, reconvertida en referente anticorrupción desde el Partido Encuentro Nacional; y Paraguayo Cubas, líder del disruptivo Cruzada Nacional, que cultiva un populismo de derecha con fuerte arraigo en redes sociales. Todos compiten por ocupar un espacio de renovación, pero ninguno ha logrado traducir su capital político individual en una estructura territorial capaz de disputar el poder al coloradismo fuera de sus bastiones. Aunque algunos se han mostrado abiertos a conversar sobre posibles alianzas, las diferencias sobre las reglas de juego –quién lidera, bajo qué mecanismo se define la candidatura, qué agenda programática común se adopta– siguen sin resolverse. Lo fundamental es que el Partido Colorado no gana solo por su fortaleza: gana también, y quizás sobre todo, por la fragmentación estructural de quienes pretenden desafiarlo.
La fragmentación no es solo organizativa sino también programática. Lo que une a la oposición paraguaya es la búsqueda de la alternancia, pero esto no se traduce en un proyecto compartido de país. Sin un mecanismo creíble de articulación y sin una narrativa distinta capaz de disputarle al oficialismo el relato del éxito económico, el desafío de fondo se vuelve evidente: en un sistema electoral sin segunda vuelta, donde el presidente se elige por mayoría simple, esa doble carencia resulta letal.
Al mismo tiempo, las calles han mostrado una vitalidad que el sistema de partidos no logra canalizar. En marzo de 2024, la XXX Marcha Campesina organizada por la Federación Nacional Campesina –acompañada por comunidades indígenas, la Corriente Sindical Clasista y sectores urbanos– denunció el copamiento de las instituciones por parte de Honor Colorado –la facción de Cartes en el partido– y la reducción presupuestaria al sector agrícola. En marzo de 2025, la siguiente edición de la marcha endureció el tono: calificó al Poder Ejecutivo de «secuestrado» por la «narcopolítica» y al Congreso como un «aparato de creación de leyes contra el pueblo». Esa misma semana, partidos opositores convocaron una movilización separada bajo la consigna «Unidos por Paraguay», en defensa de la democracia y contra la corrupción. La simultaneidad de ambas protestas –una de raíz social, otra de origen partidario– ilustra tanto la amplitud del malestar como la dificultad para articularlo en un frente común y traducirlo en réditos electorales.
*Julieta Heduvan, magíster en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Salamanca. Es autora del libro Paraguay: política exterior e integración regional. Un recorrido hacia la contemporaneidad (Intercontinental Editora, Asunción, 2019).