Debates – En busca del desarrollo perdido. 75 años de la CEPAL. [Anne-Dominique Correa / Baptiste Albertone]

_{Familia en El Alto, la tercera ciudad más poblada de Bolivia, constituida en su mayoría por migrantes pobres del altiplano, 28 de mayo de 1998. Foto: Gonzalo Espinoza / AFP}

75 años de la CEPAL

En busca del desarrollo perdido

Uno de los efectos del golpe de Estado de Augusto Pinochet fue cortar de raíz el pensamiento crítico de una institución que había sido, hasta ese momento, la principal usina de ideas latinoamericana. Nacida en 1948, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), con sede en Chile, ha experimentado en su larga historia varias fluctuaciones que no han estado libres de polémica.

Le Monde diplomatique, edición uruguaya, septiembre 2023

Traducción de Emilia Fernández Tasende

Correspondencia de Prensa, 21-9-2023

Como la mayoría de las instituciones internacionales establecidas en Chile, la sede de la CEPAL se encuentra en la avenida Dag Hammarskjöld, en el corazón del barrio acomodado de Vitacura, en Santiago. Su arquitectura atípica la distingue de los otros edificios. Situado de manera majestuosa al final de la calle, el edificio aparece desde afuera como un inmenso recinto de hormigón rectangular del que sobresale una espiral imponente. Apodado “el caracol” por los “cepalinos”, los 520 funcionarios de la CEPAL, alberga la sala de conferencias de la institución. “No quería hacer un monumento a la burocracia. […] La política debía ser el corazón [de la sede] y [la sala de conferencias] debía, por tanto, elevarse por encima de la administración”, explica Émile Duhart, el arquitecto modernista que la diseñó, discípulo de Le Corbusier. ¹ En su centro, la pesada estructura revela un inmenso patio donde se entreveran las oficinas de las 12 divisiones de la Comisión, con pasarelas aéreas que atraviesan los jardines que recuperan la diversidad de la flora regional. Las elecciones arquitectónicas de la CEPAL reflejan la ambición que tenía para la institución el hombre que aprobó los planos del edificio en 1960: su segundo secretario ejecutivo, el economista y diplomático argentino Raúl Prebisch (1950-1963).

La CEPAL se creó en 1948, tras la Segunda Guerra Mundial, para “contribuir al desarrollo económico de América Latina”, según reza hoy su sitio en internet. En primer lugar, recopilando y unificando las series estadísticas que permiten forjar una imagen de las economías de la región lo más precisa y fiable posible, con la publicación del primer Estudio Económico de América Latina, en 1948; pero también formulando propuestas y recomendaciones. En este segundo punto, Prebisch estaba convencido de que la región no podía limitarse a reciclar teorías económicas “importadas del Norte”, “inadecuadas a la realidad latinoamericana”; la CEPAL debe pensar en “un modelo de desarrollo autóctono” para la región. Así, la institución de la ONU escapó al destino “burocrático insignificante” que temía Prebisch, ² para convertirse en un prolífico centro de pensamiento, donde nacieron algunas de las ideas más influyentes y, a veces, progresistas de la historia del desarrollo.

A priori, nada predestinaba a Prebisch para esta misión. Formado en economía neoclásica en la Universidad de Buenos Aires, trabajó durante un tiempo para el lobby de los terratenientes y ocupó varios cargos en la administración de las dictaduras de “la década infame” (1930-1943). “En Argentina se lo consideraba un símbolo de la vieja oligarquía”, escribe Edgar Dosman, autor de una biografía sobre el hombre que califica de “conservador ilustrado”. ³

De manera paradojal, su experiencia dentro de estas administraciones, sobre todo durante la gestión de la crisis de 1929, lo aleja de las tesis neoclásicas. La crisis tiene un impacto brutal en los países de la región: los precios de las materias primas exportadas por América Latina caen de forma más brusca que los de los productos manufacturados, lo cual reduce a la mitad la capacidad de importación de las economías latinoamericanas. En Argentina, las medidas de estímulo ortodoxas dirigidas por Prebisch resultan ineficaces. “Creía que todos los problemas ligados al desarrollo podían resolverse mediante el libre juego de las fuerzas de la economía internacional. […] Pero cuando llegó la gran depresión mundial, todos esos años de angustia me permitieron deconstruir poco a poco todo lo que me habían enseñado y tirarlo por la borda”, ⁴ asegura en un texto publicado en 1963.

En 1933, la conferencia convocada por la Sociedad de las Naciones en Londres con el objetivo de organizar la reactivación del comercio internacional no mejora la situación de los países en vías de desarrollo. “La Sociedad de las Naciones [tenía una] concepción anglosajona de los problemas económicos del mundo, con un interés muy marginal y episódico por los países periféricos”, ⁵ lamenta Prebisch, que asistió como representante de Argentina. El Reino Unido, principal socio comercial de Argentina, multiplica sus medidas proteccionistas y se repliega en sus colonias. Para convencer a Londres de seguir importando carne argentina, Prebisch decide firmar un acuerdo bilateral, el Tratado Roca-Runciman, en el que se compromete a bajar el precio de las exportaciones bovinas por debajo del de los otros proveedores mundiales. De aquello que vivirá como una humillación, Prebisch extrae una valiosa lección: “La verdadera moneda del comercio internacional es el poder”. ⁶

La aventura del economista en la administración argentina tiene un final abrupto en 1943, cuando un grupo de oficiales, entre ellos el coronel Juan Domingo Perón, derroca la dictadura de Ramón Castillo. El economista es entonces despedido de la dirección del Banco Central, que él mismo había fundado en 1935. Prebisch jamás le perdonará esta afrenta a Perón, a quien se opone hasta el punto de apoyar el golpe de Estado que lo derroca en 1955. Para escapar a la depresión, el economista se refugia en la investigación, en los escritos de John Maynard Keynes, y en los viajes por América Latina, donde asesora a los nuevos bancos centrales.

Cuando, en 1949, la joven CEPAL le propone redactar el primer informe de la Comisión sobre “los principales problemas de América Latina”, Prebisch aprovecha la oportunidad para poner por escrito algunas de sus ideas. Formula, entonces, la teoría que lo hace famoso: la tesis Prebisch-Singer, llamada así por el economista alemán Hans Singer que formula ideas similares en la misma época. Sugiere que el comercio internacional se organiza en torno a un intercambio desigual entre una “periferia” –los países especializados en la producción de materias primas y productos agrícolas– y un “centro” que exporta bienes manufacturados. Basándose en datos empíricos, Prebisch constata que, a largo plazo, los precios de las materias primas caen en relación con los precios de los bienes manufacturados. Este “deterioro de los términos de intercambio” obliga a la periferia a exportar más para mantener la misma cantidad de bienes importados, lo que dificulta su desarrollo. ⁷

Usina de ideas

Cuando Prebisch presenta el informe en La Habana, invita a los representantes de los Estados latinoamericanos a sacar a sus países de su “estructura periférica”, mediante el desarrollo de estrategias de industrialización dirigidas por el Estado para sustituir las importaciones de los países del centro por una producción doméstica –una dinámica que ya estaba en marcha en algunos países de la región tras el cese del comercio durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial–. Según Dosman, el público sale “electrizado” de la conferencia. Y con razón: “cuestionaba la vieja doctrina de la ventaja comparativa. La idea según la cual los países agrícolas de América Latina podrían prosperar en el futuro permaneciendo como productores de materia prima fue desafiada”, explica. Al reconocer que los países subdesarrollados tienen estructuras productivas diferentes de las de los países desarrollados, “Prebisch desencadenó un nuevo enfoque para el desarrollo internacional”, dice Dosman, conocido como “estructuralismo”. Pero la repercusión de su informe va mucho más allá de los debates económicos: propicia un sentimiento regionalista en América Latina. A través de Prebisch, la economía se une a la política. “Permitió a los economistas latinoamericanos comprender que la región era más que una zona geográfica y que sus diferentes países compartían los mismos problemas”, afirmó el uruguayo Enrique Iglesias, uno de sus antiguos colaboradores y secretario ejecutivo de la CEPAL entre 1972 y 1985. Celso Furtado, economista brasileño y figura central del pensamiento estructuralista, llegará a decir que no fue Cristóbal Colón sino Prebisch quien “inventó América Latina”.

Frente al éxito del informe, hoy considerado como el “manifiesto de la CEPAL”, el argentino es nombrado secretario general de la comisión regional en 1950, que extenderá mucho más allá de su misión inicial. Prebisch pretende encauzar las aspiraciones regionalistas que su informe había provocado para transformar a la CEPAL en “un centro autónomo de ideas donde se pudieran explorar los enfoques autóctonos del desarrollo”, explica su biógrafo. ⁸ Al igual que Keynes en la Universidad de Cambridge, se rodea de un equipo de economistas, en su mayoría latinoamericanos, de diferentes orígenes ideológicos: Celso Furtado, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel y Alex Ganz, para citar a los más ilustres. “Lo que queríamos era precisamente que los latinoamericanos abordáramos nuestros problemas con nuestros propios criterios, sin ningún tipo de sujeción doctrinal”, explica Prebisch en 1963. ⁹ Una autonomía ideológica que pronto preocupa a Washington: en varias ocasiones, Estados Unidos propone fusionar la CEPAL con la Organización de los Estados Americanos (OEA) y trasladar su sede a Washington; en vano.

Durante las décadas de 1950 y 1960, el estructuralismo de la CEPAL influye en varios proyectos desarrollistas en la región. En 1956, el presidente brasileño Juscelino Kubitschek (1956-1961) emprende un ambicioso plan de recuperación productiva que denomina “50 años en cinco años”. En Argentina, hasta 1955, Juan Domingo Perón lleva adelante una política de nacionalismo económico orientada a la expansión del mercado interno y a la industrialización bajo el estricto control del Estado. ¹⁰ Para apoyar estas administraciones, la CEPAL crea a principios de los años 1970 el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), encargado de formar dirigentes competentes. Tal como lo había predicho Prebisch, el desarrollo industrial permite a América Latina volver a un crecimiento dinámico: en las seis economías más grandes de la región (Argentina, Brasil, Chile, Colombia, México y Uruguay), el crecimiento se duplica entre 1945 y 1972 en comparación con el período agroexportador.

Sin embargo, a partir de mediados de la década de 1960, la mayoría de las estrategias de industrialización se debilitan. “La fase del desarrollo ‘fácil’ […] se agotó en todas partes”, constata Celso Furtado, en ese momento director de la división de Desarrollo Económico de la CEPAL, entonces conocida como “la división roja”. ¹¹ Las industrias nacionales carecen de competitividad para aventurarse en el mercado internacional, y son pocas las que logran producir bienes de capital (maquinaria) necesarios para una mayor industrialización: la sustitución de las importaciones se traduce en una mayor necesidad de… importaciones. Los déficits comerciales siguen creciendo, las deudas públicas se disparan y las presiones inflacionistas aumentan.

La industrialización también trae aparejadas nuevas tensiones sociales. Las industrias emergentes se muestran incapaces de generar suficientes puestos de trabajo para absorber la migración masiva de trabajadores a las ciudades, lo que provoca mayores tasas de desempleo, subempleo, pobreza urbana y aumento de las desigualdades. En algunos países de la región, el nuevo proletariado comienza a rebelarse. En 1952, en Bolivia, los trabajadores se levantan en armas para barrer del poder a la junta militar. En 1959, en Cuba, un tal Fidel Castro no se conforma con haber derrocado la dictadura de Fulgencio Batista: denuncia la explotación de la región por parte de las grandes potencias, comenzando por Estados Unidos.

Hacia la “teoría de la dependencia”

Todo esto empuja a la CEPAL a una introspección crítica: ¿acaso la teoría estructuralista es inadecuada para la realidad de la región? En el último texto publicado bajo la secretaría de Prebisch, en 1963, Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, el argentino sugiere lo contrario: el estructuralismo no ha ido lo suficientemente lejos. Al centrarse en la estructura productiva, ha dejado en la sombra otra dimensión esencial de la condición periférica: “la estructura social” profundamente desigual de los países latinoamericanos. Según Prebisch, esta impide que las masas consuman los nuevos bienes producidos localmente, al tiempo que incita a las élites a imitar los patrones de consumo del Norte, en lugar de invertir en las nuevas industrias. En definitiva, una burguesía que no desempeñaría su papel histórico. El economista, que en su época estuvo cerca de los dictadores argentinos, es categórico: “No puede haber una aceleración del desarrollo económico sin una transformación de la estructura social”. ¹²

La Comisión aboga entonces por una “reforma agraria integral”. El objetivo no es solamente incitar a los campesinos a quedarse en el campo mejorando sus condiciones de vida, sino también promover “un profundo cambio cultural en la clase dirigente, necesario para hacer frente a la aventura industrialista”, el paso “de una élite económica rentista” a “una nueva clase empresarial”, alega el economista Armando Di Filippo, funcionario de la CEPAL entre 1970 y 2000. ¹³

Un puñado de intelectuales que trabajan en la CEPAL creen que lo anterior se trata de una ingenuidad. Entre ellos, los sociólogos Enzo Faletto y Fernando Henrique Cardoso (futuro presidente de Brasil entre 1995 y 2003), que desarrollan, dentro de los muros de la institución, un enfoque que compite con las tesis estructuralistas: la “teoría de la dependencia”. Según ellos, “la industrialización no ha roto con la dependencia de la periferia respecto del centro, sino que la ha alterado”, explica Ricardo Bielschowsky, ¹⁴ historiador especialista en la CEPAL. En su texto de referencia, titulado Desarrollo y dependencia en América Latina (1969), Faletto y Cardoso sugieren que la creciente participación de capitales extranjeros y de las multinacionales que acompañan estos procesos conduce a que “los intereses externos se afiancen cada vez más en el sector productivo”. “El sistema de dominación reaparece como una fuerza ‘interna’, a través de las prácticas sociales de grupos y clases locales que intentan promover intereses extranjeros”, analizan. ¹⁵ En estas condiciones, ¿cómo esperar que surja en América Latina una burguesía nacionalista e industrialista a imagen y semejanza de las que modernizaron las economías en Europa en los siglos XVIII y XIX? Los “dependentistas” consideran que el estructuralismo es demasiado reformista. Según ellos, será “o la revolución [anticapitalista] o el subdesarrollo”, resume Fernando Leiva, profesor en la Universidad de California en Santa Cruz y especialista de la CEPAL.

La pesadilla

Sin embargo, la progresiva radicalización del pensamiento de la CEPAL se ve interrumpida por un sismo político en la región. El 11 de setiembre de 1973, el general Augusto Pinochet destituye al presidente socialista chileno Salvador Allende y anuncia el retorno de las dictaduras militares en los países del Cono Sur.

La brutal represión del régimen de Pinochet socava la libertad intelectual de la CEPAL. Unos meses después de la toma del Palacio de la Moneda, una patrulla militar detiene a un joven funcionario de la institución que jamás será encontrado. En 1976, otro funcionario muere bajo la tortura de un escuadrón de la muerte. Muchos “cepalinos” optan por el exilio. “Gran parte de mi trabajo durante esos años tuvo que ser consagrado a contactar a los servicios de defensa de los derechos humanos y a sobrevivir en un ambiente muy difícil”, recuerda Enrique Iglesias, secretario general de la CEPAL entre 1972 y 1985. El número de reuniones internacionales se reduce de manera drástica. “Entre 1973 y 1989, la sede de la CEPAL [pierde] lo que hasta entonces era uno de sus principales activos, a saber, el poder de convocar intelectuales latinoamericanos”, escribe Bielschowsky.

En lugar de los “cepalinos” acostumbrados a asesorar a las potencias de la región, la dictadura chilena confía la gestión económica del país al buen cuidado de los “Chicago Boys”, economistas liberales formados en la Universidad de Chicago. El país se convierte en uno de los laboratorios de lo que pronto será llamado neoliberalismo. Apenas llegado a la presidencia de la Reserva Federal, Paul Volcker hace de la lucha contra la inflación su prioridad y decreta una suba repentina de las tasas de interés estadounidenses, lo que hace estallar la deuda en los países del Sur. América Latina, en particular, se sume en una larga agonía financiera. La CEPAL se convierte en el chivo expiatorio favorito de los Chicago Boys: “Toda la responsabilidad de los males del endeudamiento se atribuyó a los Estados bajo el pretexto de que habían sido irresponsables y al modelo de industrialización proteccionista”, analiza Bielschowsky. En 1989, “el Consenso de Washington” permite completar la marcha neoliberal. Reunidos en Washington, el FMI, el Banco Mundial y los Chicago Boys condicionan los préstamos otorgados por las dos instituciones financieras a una serie de medidas de liberalización, privatización y desregulación. Frente a la sequía de las finanzas públicas y a la dificultad para acceder al crédito externo, todos los países de la región acaban, tarde o temprano, sometiéndose a ellas.

Moderado despertar

Cuando, durante la década de 1990, la democracia regresa a la región, la CEPAL se despierta, tras una década de hibernación intelectual, en un mundo transformado. Las empresas transnacionales han extendido sus tentáculos, las empresas públicas han sido privatizadas, la economía se ha financiarizado y las desigualdades se han disparado.

Para recuperar una voz, la CEPAL debe renovar su pensamiento. En 1990, un documento coordinado por los economistas Gert Rosenthal (secretario ejecutivo entre 1988 y 1998) y Fernando Fajnzylber anuncia una nueva era de la historia intelectual de la institución, la del neoestructuralismo: transformación productiva equitativa. ¹⁶ Como el título indica, los proyectos de “transformación” de la sociedad han desaparecido. No se trata ya de pretender “la igualdad”, una reivindicación de otra época, sino de abogar por una “equidad” más compatible con las leyes del mercado. Inspirada en las experiencias industriales de Asia Oriental, esta corriente critica el “excesivo proteccionismo” de las experiencias de industrialización de los años cincuenta y aboga por una “nueva industrialización” que implique la promoción de sectores nicho de exportación con alta intensidad tecnológica, una mayor apertura al comercio internacional y un intervencionismo moderado en el sector productivo.

La ola neoliberal ha permitido “recordar la importancia del mercado, del sistema de precios, de la iniciativa privada, de la disciplina fiscal y de la orientación hacia el exterior del aparato productivo”, escribe Osvaldo Sunkel, figura histórica de la institución. “Muchas personas veían a la CEPAL como el enemigo del cambio de ideas. Había que superar ese pasado estatista y negativo”, nos explica José Antonio Ocampo, secretario general de la CEPAL entre 1998 y 2003. Según él, “el neoestructuralismo pretende pensar en economías mucho más desarrolladas y modernas, más internacionalizadas”.

No todos los “cepalinos” manifiestan el mismo entusiasmo ante este aggiornamento ideológico. “El documento, percibido como un giro a la derecha, fue criticado dentro de la institución –recuerda Gabriel Porcile, economista en la CEPAL–. Retoma muchos conceptos provenientes de la economía neoclásica”. En efecto, quedan olvidados los términos de “centro-periferia”, “desarrollo hacia dentro”, “dependencia” o “estructura social”; a partir de ahora, se hablará de “globalización con rostro humano”, “regionalismo abierto”, “consenso democrático” o “flexibilidad laboral proactiva”. “Para poder opinar, la CEPAL tuvo que vender su alma al diablo –resalta Leiva–. Y el precio que pide el diablo es abandonar cualquier análisis de las relaciones de poder en las ideas económicas”.

El empobrecimiento del pensamiento “cepalino” se refleja en el balance moderado de las administraciones socialdemócratas de la Concertación de los partidos de la democracia en Chile (1990-2010) y del Partido de los Trabajadores (PT) en Brasil (2003-2016), directamente influenciadas por las ideas neoestructuralistas. “Al enfrentarse a las realidades recalcitrantes del poder de clase, el discurso neoestructuralista en Chile y Brasil siguió un camino similar: la subordinación”, lamenta Leiva. ¹⁷ Por ejemplo, Sergio Bitar, ministro de Educación durante la presidencia de Ricardo Lagos en Chile, y neoestructuralista públicamente comprometido con el acceso a la educación para todos, fue uno de los artífices de su privatización en 2005, lo que supuso el endeudamiento de miles de estudiantes. En Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva hizo de la soberanía económica un argumento de campaña, pero [en sus dos primeros gobiernos] terminó alineándose con las reformas macroeconómicas de su predecesor, Cardoso, pasando de la teoría de la dependencia al neoliberalismo. ¹⁸ Como la serpiente que se muerde la cola y se inocula su propio veneno, el neoestructuralismo se ha privado de herramientas para cumplir sus promesas.

La crisis financiera de 2008, y la llegada de gobiernos socialistas y antiimperialistas en Venezuela (Hugo Chávez en 1999), Bolivia (Evo Morales en 2006) y Ecuador (Rafael Correa en 2007), impulsó el desafío al neoliberalismo en la región. Pero excepto por un compromiso más pronunciado con la “igualdad”, desde la llegada de la mexicana Alicia Bárcena como secretaria general en 2007 –quien no respondió a nuestros (múltiples) pedidos de entrevista–, la Comisión no ha aprovechado este contexto fértil para revivir su creatividad pasada. [NdR: Bárcena es hoy canciller del gobierno de Andrés López Obrador, en México].

La actual crisis ecológica, y la reciente crisis sanitaria, ponen de manifiesto la urgente necesidad de redefinir el significado del desarrollo. En su último documento importante publicado en 2020, “Construir un nuevo futuro: una recuperación transformadora con igualdad y sostenibilidad”, la CEPAL ha apelado a la búsqueda de un “nuevo modelo de desarrollo que sea social, económica y ambientalmente sustentable”. ¹⁹ ¿Conseguirá poner de nuevo en el orden del día la utopía estructuralista? Por el momento, el único vestigio del inconformismo intelectual de la CEPAL parece ser el inmueble que le sirve de sede.

* Baptiste Albertone y Anne-Dominique Correa, respectivamente, doctorando en Economía del Desarrollo y periodista.

Notas