Venezuela/Guyana – Las razones de un conflicto. [Carlos A Romero]

Las tensiones fronterizas entre Venezuela y Guyana volvieron a ser noticia. En diciembre, la Corte de Internacional Justicia de La Haya se declaró competente para ver el caso. Mientras que Georgetown celebró la decisión como «un gran momento», Caracas la tildó de «infame». Entretanto, Guyana se convirtió en un país petrolero. Mientras que Hugo Chávez buscó un acercamiento, la situación se encuentra en una escalada en un nuevo contexto geopolítico.

Nueva Sociedad, febrero 2021

Correspondencia de Prensa, 4-2-2021

Venezuela y Guyana se enfrentan de nuevo política y diplomáticamente por el destino de la Guayana Esequiba. Se trata de una parte sustancial del territorio guyanés –alrededor de dos tercios- que es reclamada por Caracas en un contexto en el que, además, la ex-colonia británica descubrió enormes riquezas petroleras.

Según Venezuela, el Laudo de París de octubre de 1899, que refrendó su frontera con el Reino Unido en lo que se llamó la Guayana Británica hasta 1966, es nulo e írrito. Guyana piensa lo contrario. El tema se ha reactivado los últimos meses a partir de la decisión de Guyana de ir a la Corte Internacional de Justicia de La Haya, dejando atrás el compromiso bilateral pautado en el Acuerdo de Ginebra de 1966. 

La controversia territorial entre Venezuela y Guyana incluye dos aspectos principales. Uno es de carácter jurídico y otro es de carácter político. El de naturaleza jurídica se basa en el reclamo de Venezuela de más de 70% del territorio de la República Cooperativa de Guyana. El de carácter político se deriva del anterior y ha pasado por diversas etapas, en las que cada país ha tratado de lograr y mantener respaldos domésticos e internacionales con el fin de cumplir con sus objetivos. Uno pretende que se le devuelva una parte de su territorio despojado, el otro se niega a desprenderse de lo que estima es suyo.

El Laudo de París es un instrumento jurídico que sirvió para confirmar la anexión de Reino Unido de ese territorio perteneciente a Venezuela de jure, con base en el principio jurídico del uti possidetis juris. Venezuela reclama ese espacio y Guyana ha utilizado y proyectado la tesis de ser un país pequeño agredido por una nación vecina con recursos, que busca quitarle de manera ilegal e ilegítima una buena parte de su superficie.

Luego de su independencia en 1821, Venezuela tomó como su frontera oriental el río Esequibo. Reino Unido la reconoció, luego de que los Países Bajos le cedieran lo que se conocería, desde 1814, como la Guayana Británica, y aceptó como válido el Tratado de Reconocimiento de España y la soberanía venezolana sobre el territorio de la antigua Capitanía General de Venezuela. Sin embargo, a partir de 1849, Londres comenzó a anexar parte de la superficie que era de Venezuela y se negó a llevar la controversia a un arbitraje, sin respetar los acuerdos anteriores y su debido reconocimiento.

Venezuela no aceptó la sentencia del laudo, que estaba basada en falsas informaciones cartográficas y documentales y en el desconocimiento del Tratado de Arbitraje de 1897, pero se vio obligada a participar en la demarcación de la nueva frontera, aunque sin asumir el territorio trazado en el Laudo de París, tal como se observa en un escrito de Venezuela ante la Corte de La Haya en 1903.

Desde el punto de vista jurídico, debemos recordar que Guyana ha considerado la cuestión de la validez del laudo como el tema central de la controversia. En cambio, Venezuela considera que tiene pruebas suficientes para justificar la nulidad e invalidez del tratado. Como consecuencia de lo anterior, los dos países difieren en el objetivo mismo de la controversia. Georgetown plantea la validez del laudo y Caracas, la devolución de lo que define como la Guayana Esequiba.

Desde ese momento y hasta 1962, los sucesivos gobiernos venezolanos sostuvieron la tesis de una solución amistosa del conflicto fronterizo, procurando una justicia territorial al grave daño cometido a la integridad geográfica del país. Reino Unido respondió siempre a las diligencias venezolanas afirmando que la controversia era «cosa juzgada». En febrero de 1962, Venezuela denunció ante la Organización de las Naciones Unidas (ONU) la necesidad de revisar el estado de la reclamación venezolana y reiteró la posición venezolana de que el Laudo Arbitral de 1899 era nulo e írrito, en el momento en que Reino Unido se preparaba para darle la independencia a la Guayana Británica. La independencia se postergó hasta 1966, una vez que Londres y Caracas llegaron al acuerdo de crear una comisión mixta con la incorporación de representantes de la Guayana Británica, que durante cuatro años y en el marco del Acuerdo de Ginebra buscaron una salida jurídica al contencioso entre las dos naciones. El documento permitió a Venezuela condicionar la independencia de la ahora República Cooperativa de Guyana al reconocimiento de Reino Unido y de la propia Guyana de la reclamación venezolana.

Con la excepción del congelamiento de jure de las conversaciones entre 1970 y 1982, una vez finalizados los cuatro primeros años de conversaciones bilaterales y bajo la firma del Protocolo de Puerto España, la comisión mixta creada por el Acuerdo se reunió en varias ocasiones sin llegar a una solución al contencioso fronterizo. Venezuela, por su parte, alentó años antes y de manera indirecta una rebelión de amerindios guyaneses al este de la frontera en 1968. La revuelta buscaba que el territorio Esequibo de Guyana se independizara y pidiera la anexión a Venezuela. El movimiento secesionista no tuvo éxito, aunque dejó un trago amargo en las relaciones entre Caracas y Georgetown.

Ese mismo año se cerró por parte de las autoridades venezolanas la desembocadura del río Orinoco, cuestión que introduciría un elemento nuevo en el diferendo: el tema de la delimitación futura de áreas marinas y submarinas, sumado a otros altercados fronterizos de menor importancia. En 1983, una vez finalizado el periodo de 12 años de congelamiento de la controversia –de acuerdo con el ya citado Protocolo de Puerto España–, ambas naciones se acogieron a una disposición contemplada en el texto del Acuerdo de Ginebra de dirigirse al secretario general de las Naciones Unidas para lograr una solución «práctica» del problema.

Entre 1983 y 2018, continuaron reuniéndose los comisionados de cada país con el fin de lograr un acuerdo sobre el contencioso sostenido por tantos años, sobre la base de las tesis de los buenos oficios, una solución pacífica y una metodología bilateral, y a la espera de la decisión del secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres. Sin embargo, es necesario aclarar que en el periodo 1999-2018 las negociaciones perdieron mucha eficacia y se congelaron las deliberaciones sobre contencioso territorial entre ambos países. La decisión de Guterres se dio finalmente en el mes de enero de 2018, cuando estableció que la Corte Internacional de Justicia de la Haya examinara el caso con base en la posibilidad de impulsar una solución jurídica y multilateral.Venezuela402 II

En marzo de 2018, Guyana solicitó ante la misma Corte que se resolviera en esa instancia el conflicto territorial y pidió que «se confirme la validez legal y el efecto vinculante del laudo arbitral de 1899 con respecto a la frontera común para que el máximo tribunal dictamine sobre su jurisdicción y competencia sobre el tema, y conozca sobre el fondo del conflicto». Para el gobierno del presidente Nicolás Maduro, la Corte de la Haya carece de jurisdicción para conocer el tema sobre el Esequibo. Pero el tribunal se declaró competente el 18 de diciembre de 2020 para conocer la demanda unilateral de Guyana sobre la validez del laudo arbitral y decidir sobre la controversia concerniente a la frontera terrestre. Venezuela no se presentó para conocer la decisión e insistió en regresar a las bases del Acuerdo de Ginebra y a los buenos oficios de la ONU.

Héroes y villanos

Desde el punto de vista político, la disputa entre Venezuela y Guyana se remonta al proceso de independencia de los países latinoamericanos y al contexto de los cambios geopolíticos que se dieron luego de las guerras napoleónicas y el Congreso de Viena. En esa ocasión, Venezuela surgió ante el mundo como una república unitaria con un territorio trazado de acuerdo con el principio del uti possidetis juris, pero con una debilidad estatal producto de la propia independencia, de la ruptura con la Gran Colombia y las sucesivas guerras civiles.

Esa debilidad institucional y política le produjo grandes pérdidas territoriales, entre las cuales se contó parte del noreste del país, dado el avance del imperio británico desde la Guayana Inglesa. Con el Laudo de París de 1899 se refrendó esa pérdida, lo que de cierta manera y junto con otros procesos de principios del siglo XX creó una percepción negativa entre la mayoría de los venezolanos sobre la posibilidad de que diera una salida judicial de carácter multilateral que favoreciera a Venezuela.

De ahí la insistencia de los gobiernos venezolanos en preservar el carácter bilateral del Acuerdo de Ginebra. Pero el secretario general de la ONU y el gobierno de Guyana rechazaron, cada uno a su manera, la salida bilateral. La nueva y controversial posición de Guyana puede caracterizarse como la ruptura unilateral de ese país del statu quo alcanzado en 1966, una decisión que no puede quedar, como observamos más adelante, fuera del contexto internacional y hemisférico actual.

En segundo lugar, el contencioso entre Venezuela y Guyana no solo es el producto de consideraciones de carácter histórico-global, sino que a lo largo de este dilatado proceso se han dado circunstancias difíciles que, de algún modo, han limitado la búsqueda de una solución al problema. En el siglo XIX, tal como se dijo, las consideraciones domésticas y la debilidad del país pesaron frente a la posibilidad de un arreglo justo para Venezuela. Ni siquiera hubo testigos ni jueces venezolanos.

Antes de 1962, no hubo un proceso diplomático o procesal importante referido al tema, y solo a partir de la denuncia del laudo en esa fecha, la posterior firma del Acuerdo de Ginebra y la independencia de Guyana se reactivó la reclamación venezolana. Una consideración especial merece la política exterior de Guyana, que logró el apoyo de la mayoría de los países del Tercer Mundo y del Caribe, en particular en la defensa de su territorio y en respuesta a la tesis de Venezuela.

A comienzos del siglo XXI, Venezuela buscó fomentar un mejor espacio de entendimiento con los países caribeños, con la promoción del programa energético Petrocaribe y la creación de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur), la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (Celac) y la Alternativa Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA). La apertura al tercermundismo y las causas antiimperialistas por parte de Venezuela habilitaron de manera parcial ese proceso. Pero, paradójicamente, Guyana no solo no participó de manera integral, sino que se distanció de ellos. Mantuvo, empero, el apoyo del Caribe, en un contexto de coaliciones regionales e internas muy diferentes de los «momentos» progresistas que se observaron en Guyana bajo el liderazgo de los primeros ministros Forbes Burnham y Cheddi Jagan, en la segunda mitad del siglo XX.  Guyana tiene un largo historial de país tercermundista que manipuló siempre sus diferencias con los gobiernos venezolanos del periodo democrático, tildándolos de agresivos, imperialistas y asociados a Estados Unidos. Por su parte, Venezuela se concentró en su reclamación, tratando de reducir al mínimo el impacto de esas acusaciones en su diplomacia deliberada de presencia caribeña y de acercamiento al Tercer Mundo.

En este marco, cabe resaltar el conjunto heterogéneo de declaraciones y comunicados de los gobiernos venezolanos que, de alguna forma, permitieron crear desde 1999 una atmósfera contraria al sostenimiento del reclamo sobre la Guayana Esequiba por parte del Estado venezolano. Merece destacarse la tesis presentada por Caracas: que el contencioso con Georgetown que se da desde el año 1962 está relacionado con gobiernos venezolanos no querían la independencia de Guyana, dado que en ese momento el gobierno semiautónomo de ese país era conducido por Cheddi Jaggan, a quien se consideraba simpatizante de las ideas de izquierda y de la Revolución Cubana.

Otro elemento que debe analizarse es el potencial económico de Guyana a partir de la prospección y producción de petróleo en las zonas cercanas al territorio venezolano y en el espacio en reclamación, lo que ha llevado  generar problemas de interpretación entre las cancillerías de ambos países y se proyecta como un punto fundamental de discordia. La presencia de compañías multinacionales estadounidenses en las áreas adyacentes a la zona en litigio, el abierto apoyo del gobierno del ex-presidente estadounidense Donald Trump a la decisión de la Corte de la Haya y el desarrollo de maniobras conjuntas navales entre Guyana y Estados Unidos han aumentado las hostilidades entre ambos países, habida cuenta de que Washington refuerza sus alianzas con países vecinos de Venezuela en una especie de «operación tenaza» mediática y diplomática en contra del régimen de Nicolás Maduro.

De igual modo hay que considerar el impacto político que tiene la decisión de Venezuela de crear un nuevo espacio marítimo denominado Territorio para el Desarrollo de la Fachada Atlántica. El contenido del decreto es muy confuso y habla de forma genérica de resguardar «los espacios continentales, áreas marinas interiores, limítrofes, históricas y vitales venezolanas».  Esto está ligado a la tesis sostenida por representantes del gobierno de Maduro de que todas estas maniobras están dirigidas a «arrebatarle el territorio de la Guayana Esequiba».

Estas consideraciones son muy sensibles y merecen una profunda discusión. Por una parte, no se puede determinar áreas marinas y submarinas sin aclarar si son proyectadas desde un territorio venezolano con una soberanía controversial. Por otra parte, como el tema que nos ocupa no está resuelto, está de más pretender desarrollar un territorio marítimo que no se especifica en qué coordenadas está situado y si choca con parte de la Guayana Esequiba que está bajo la jurisdicción de Guyana y pendiente de delimitar hasta que se demuestre lo contrario.

La ruptura del statu quo

No queda más que alertar sobre el peligroso camino que actualmente está tomando la controversia territorial entre Venezuela y Guyana. Dos decisiones macro han creado un escenario difícil para la paz regional. Guyana ha roto su compromiso con el Acuerdo de Ginebra, trasladando el plano bilateral que se sostuvo por ambos países a un plano multilateral que ha sido rechazado por Venezuela. En segundo término, el gobierno venezolano ha sostenido la controversial idea de que la Guayana Esequiba es hoy por hoy parte integral del territorio de Venezuela. Estas posiciones pueden contribuir a una escalada del conflicto que podría llegar a crear las condiciones de un escenario bélico.

En este marco, cabe pensar que el contencioso tiene sus vinculaciones e impactos con el plano doméstico en cada país. En el caso de Venezuela, la reclamación del Esequibo se ha respaldado mayoritariamente de manera interna, como también ocurre en el caso de Guyana con sus propias afirmaciones territoriales. Por ello, no es de extrañar que sectores importantes del oficialismo, de la oposición y otros actores sociales y económicos venezolanos hayan manifestado su apoyo a las decisiones del gobierno de Maduro. El oficialismo ha insistido, por su parte, en que el interés nacional reclama cerrar filas ante este conflicto fronterizo. 

Sin embargo, un sector opositor piensa que no es correcto adherir sin reservas a una posición oficial que, en sí misma, es producto de serios errores que no se deben endosar, sin conocer más a fondo cuáles son los nuevos objetivos del país, en el momento en que han cambiado las coordenadas que fundamentaron su política exterior sostenida durante años y las bases de la reclamación del Esequibo. En Guyana se mantiene un pleno respaldo a la política del gobierno actual del presidente Mohamed Irfaan Ali de presentarse ante la Corte de la Haya.

Cabe destacar, a título de nota al margen y para generar un debate que se considera necesario, cómo se han reconfigurados los roles internacionales y hemisféricos de Venezuela y Guyana luego del Acuerdo de Ginebra. En el plano externo, costó mucho convencer a ese conjunto heterogéneo de naciones en desarrollo, subdesarrolladas y descolonizadas de lo justo de las posiciones defendidas por Caracas. En el plano interno, los gobiernos venezolanos colocaron el tema de la reclamación de la Guayana Esequiba como un dogma a ser respetado y defendido por todos los nacionales, incluido el estamento militar.

Ahora esto ha cambiado. Venezuela se presenta como un país «revolucionario», que busca desarrollar un modelo socialista, que es aliado de Cuba y que se alejó de Estados Unidos, que ha desarrollado alianzas extrahemisféricas y se enfrenta a una crisis petrolera y económica enormemente profunda. Y algunos gobiernos consideran al régimen venezolano como una amenaza externa. Guyana, por el contrario, está clasificando para ser un país petrolero, sus gobiernos han reducido su vocación tercermundista, se lleva bien con Estados Unidos, proyecta bienestar económico, no practica el ya olvidado «socialismo cooperativo», sus líderes son pragmáticos y sostienen una sociedad multicultural, al tiempo que priorizan sus relaciones hemisféricas y occidentales.

A su vez, Guyana ha intentado reactivar los apoyos históricos que ha recibido desde 1966, incluyendo el de Cuba y el Caribe, a pesar de las estrechas relaciones que Venezuela ha mantenido con esos países y muchos más dentro del Movimiento de Países No Alineados. En el caso de Cuba, su gobierno ha tratado estos últimos años de ser neutral en el tema, dada su alianza estratégica con Caracas. Por otro lado, Estados Unidos y el Grupo de Lima mantienen un régimen de sanciones y una serie de advertencias a un gobierno como el de Maduro, que confronta tantos problemas internos y está vigilado internacionalmente.

A partir de estos parámetros, ¿qué queda por decir por ahora? En un escenario a corto plazo, dominará la agenda la discusión sobre la participación o no en la Corte de La Haya. A mediano plazo, se observa la posibilidad de una espiral conflictiva por el problema de la interpretación de facto de qué áreas marinas y submarinas le corresponden a cada país, dado el vacío legal que significa el hecho de que no se haya llegado a un acuerdo previo para definir la delimitación territorial terrestre.

Quizás la única manera de evitar males mayores sea que ambos gobiernos se pongan de acuerdo y llamen a terceros a mediar sobre sus controversias, sean gobiernos u organismos multilaterales. Pero para ello hay que tener una actitud flexible y creativa frente a las posiciones maximalistas mantenidas por cada país. Caracas está comprometida con la tesis de volver a lo estipulado en el Acuerdo de Ginebra, y Georgetown, con las presiones para que Corte de la Haya decida sobre el caso. ¿Será posible diseñar otras vías para salir del actual estancamiento al que lleva tal rigidez? Es un camino difícil, pero no imposible de transitar.

* Carlos A. Romero es politólogo, doctor en Ciencias Políticas y profesor titular jubilado del Instituto de Estudios Políticos de la Universidad Central de Venezuela. Fue asesor del Ministerio de Relaciones Exteriores de Venezuela (1991-1992 y 1999). Fue profesor invitado en la Universidad de Salamanca (España, 1999); Universidad de San Pablo (Brasil, 1999, 2011, 2012 y 2013); Universidad de la Sorbona III, «Nouvelle» de París (Francia, 2007), Universidad del Rosario, Bogotá (Colombia, 2016) y en la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Quito, FLACSO-Andes (Ecuador, 2010). Actualmente enseña en la Universidad Central de Venezuela y se desempeña como consultor en asuntos relacionados con temas políticos de su país.