{"id":16959,"date":"2021-02-24T13:07:43","date_gmt":"2021-02-24T12:07:43","guid":{"rendered":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/?p=16959"},"modified":"2021-02-24T13:09:28","modified_gmt":"2021-02-24T12:09:28","slug":"seguridad-social-la-privatizacion-de-las-pensiones-en-america-latina-carmelo-mesa-lago","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/?p=16959","title":{"rendered":"Seguridad social – La privatizaci\u00f3n de las pensiones en Am\u00e9rica Latina. [Carmelo Mesa-Lago]"},"content":{"rendered":"

En 2020 se cumplieron 40 a\u00f1os de la promulgaci\u00f3n de la primera \u00abprivatizaci\u00f3n\u00bb de pensiones en Chile, tendencia que despu\u00e9s se extendi\u00f3 a otros pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y el mundo. Este art\u00edculo contrasta las promesas de los reformadores con estad\u00edsticas y otra documentaci\u00f3n respecto a los principios de seguridad social emanados de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT).<\/strong><\/span><\/p>\n

Nueva Sociedad<\/a>, enero-febrero 2021 <\/strong><\/span><\/p>\n

Correspondencia de Prensa<\/a>, 24-2-2021<\/strong><\/span><\/p>\n

Introducci\u00f3n<\/strong><\/span><\/p>\n

Entre 1981 y 2008, 11 pa\u00edses latinoamericanos implementaron reformas estructurales1<\/a><\/sup> de pensiones, cambiando total o parcialmente los sistemas de prestaci\u00f3n definida, reparto y administraci\u00f3n p\u00fablica (\u00absistema p\u00fablico\u00bb) a contribuci\u00f3n definida, capitalizaci\u00f3n individual y administraci\u00f3n privada (\u00absistema privado\u00bb). Las reformas estructurales adoptaron tres modelos en los a\u00f1os de implementaci\u00f3n que siguen: a) sustitutivo, que cerr\u00f3 el sistema p\u00fablico y lo reemplaz\u00f3 por completo por el privado (Chile, 1981; Bolivia y M\u00e9xico, 1997; El Salvador, 1998; Rep\u00fablica Dominicana, 2003); b) mixto, que mantuvo el sistema p\u00fablico como un pilar y agreg\u00f3 un segundo pilar privado (Argentina, 1994; Uruguay, 1996; Costa Rica, 2001; Panam\u00e1, 2008); y c) paralelo, que mantuvo el sistema p\u00fablico y agreg\u00f3 el sistema privado, ambos compitiendo entre s\u00ed (Per\u00fa, 1993; Colombia, 1994) 2<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

N\u00f3tese que entre la reforma chilena y la siguiente \u2013la peruana\u2013 transcurrieron 12 a\u00f1os. Ello se debi\u00f3 a que la primera fue impuesta sin discusi\u00f3n p\u00fablica por la dictadura de Augusto Pinochet, lo cual ti\u00f1\u00f3 de espurio ese tipo de reforma en los pa\u00edses democr\u00e1ticos. No fue hasta despu\u00e9s de la restauraci\u00f3n de la democracia en Chile, tras el triunfo de la Concertaci\u00f3n en 1990, cuando otras naciones de la regi\u00f3n aplicaron variantes de la reforma estructural. El caso de Panam\u00e1 es muy complejo, porque solo 15% de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente activa (pea) est\u00e1 afiliada al pilar privado, por lo que sus cifras distorsionan el conjunto; no obstante, se incluir\u00e1n en el an\u00e1lisis. Despu\u00e9s de la ley paname\u00f1a de 2008, no ha habido otra reforma estructural. En 2020, el presidente neoliberal de Brasil Jair Bolsonaro ten\u00eda un proyecto de reforma estructural pero no lleg\u00f3 a enviarlo al Congreso.<\/span><\/p>\n

Las reformas estructurales, auspiciadas por el Banco Mundial desde 1994, tambi\u00e9n se extendieron a 12 pa\u00edses de Europa central y oriental: Bulgaria, Croacia, Eslovaquia, Estonia, Federaci\u00f3n Rusa, Hungr\u00eda, Kazajist\u00e1n, Letonia, Lituania, Polonia, Rep\u00fablica Checa y Rumania3<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

Las fallas de los sistemas privados llevaron a re-reformas en Argentina (2008) y Bolivia (2010), donde se cerr\u00f3 el sistema\/pilar privado y todos los asegurados y fondos pasaron al sistema p\u00fablico4<\/a><\/sup>. Por su parte, la re-reforma de Chile (realizada en 2008, durante la primera presidencia de Michelle Bachelet) mantuvo el sistema privado, pero con cambios positivos: expandi\u00f3 la cobertura, infundi\u00e9ndole solidaridad social, equidad de g\u00e9nero y sostenibilidad financiera. Por \u00faltimo, la re-reforma de El Salvador (2017) mantuvo el sistema, pero su objetivo fundamental fue reducir el d\u00e9ficit fiscal5<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

Este art\u00edculo eval\u00faa el desempe\u00f1o de los nueve sistemas privados latinoamericanos entre 1999 y 2019 (el periodo para el que tenemos estad\u00edsticas comparables en todos los pa\u00edses), sobre la base de los cinco aspectos m\u00e1s importantes: a) cobertura de la poblaci\u00f3n econ\u00f3micamente activa (pea) y la poblaci\u00f3n adulta mayor (65 a\u00f1os y m\u00e1s); b) solidaridad social e igualdad de g\u00e9nero; c) suficiencia de las prestaciones; d) administraci\u00f3n eficiente y costos razonables (competencia), y e) sostenibilidad financiera y actuarial. Estos aspectos se corresponden con los principios fundamentales de la seguridad social aprobados por convenios, recomendaciones y estudios de la OIT. Para cada uno de ellos se confrontar\u00e1n las promesas hechas por los reformadores (o la falta de pronunciamiento en alg\u00fan principio) con las estad\u00edsticas de los nueve pa\u00edses.6<\/a><\/sup><\/span><\/p>\n

De acuerdo con su grado de desarrollo social, los nueve pa\u00edses se dividen en tres grupos, ordenados de mayor a menor: los m\u00e1s desarrollados (Uruguay, Chile y Costa Rica), los de desarrollo intermedio (Panam\u00e1 y M\u00e9xico) y los de menor desarrollo (Colombia, El Salvador, Per\u00fa y Rep\u00fablica Dominicana). Esta clasificaci\u00f3n ser\u00e1 \u00fatil para explicar problemas claves, por ejemplo, la dificultad en la extensi\u00f3n de la cobertura de la pea.<\/span><\/p>\n

Cobertura de la pea y de los adultos mayores<\/strong><\/span><\/p>\n

Los reformadores estructurales prometieron que la cobertura de la pea aumentar\u00eda y no hubo promesa sobre la cobertura de adultos mayores. Sin embargo, entre el a\u00f1o de la implementaci\u00f3n de la reforma en cada pa\u00eds y 2004, la cobertura de la pea basada en cotizantes activos cay\u00f3 en todos los pa\u00edses con promedios ponderados de 38% a 26%. Por ejemplo, en Chile descendi\u00f3 de 64% a 57% entre 1979 y 2004, y en Per\u00fa, de 55% a 10% entre 1990 y 1999 7<\/a><\/sup>. Existe una enorme sobreestimaci\u00f3n de la cobertura de la pea cuando se consideran los afiliados en el sistema privado en lugar de los cotizantes activos; as\u00ed, las respectivas coberturas en 2019 eran 114% y 24% en El Salvador, 114% y 36% en M\u00e9xico, 112% y 62% en Chile y 110% y 62% en Costa Rica.<\/span><\/p>\n

La cobertura basada en cotizantes aument\u00f3 entre 2009 y 2018, pero con diferencias entre los pa\u00edses, y es muy baja en los menos desarrollados. Las estad\u00edsticas de la Asociaci\u00f3n Internacional de Organismos de Supervisi\u00f3n de Fondos de Pensiones (AIOS) excluyen a los asegurados en el sistema\/pilar p\u00fablico, adem\u00e1s de los asegurados en esquemas separados, por lo cual se subestima la cobertura. Debido a ello, utilizaremos las encuestas de hogares, que capturan a todos esos grupos8<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

La cobertura puede ser contributiva o no contributiva. La primera se asienta en la afiliaci\u00f3n al sistema y el pago de contribuciones sobre el salario, ya sea por el asegurado solo o por este y su empleador, mientras que la cobertura no contributiva no requiere aportes y se concede como una prestaci\u00f3n social o asistencial, usualmente financiada por el Estado, y adem\u00e1s se focaliza en la pobreza ya sea extrema o total (salvo en Bolivia, donde es universal).<\/span><\/p>\n

La cobertura contributiva de la pea alrededor de 2018 era (de mayor a menor): 71% a 65% en Uruguay, Costa Rica y Chile (pa\u00edses m\u00e1s desarrollados socialmente); 50% en Panam\u00e1 (pa\u00eds intermedio), y 38% a 21% en Rep\u00fablica Dominicana, Colombia, M\u00e9xico, El Salvador y Per\u00fa (pa\u00edses menos desarrollados, salvo M\u00e9xico). En los \u00faltimos cinco pa\u00edses, la cobertura es inferior a la norma m\u00ednima de 50% de la pea y muy dif\u00edcil de expandir debido a dos razones: la primera es la alta proporci\u00f3n de informalidad de la pea (trabajadores independientes o aut\u00f3nomos, familiares no remunerados, personal de servicio dom\u00e9stico, campesinos) y por ello normalmente su trabajo es precario, carece de empleador (salvo el servicio dom\u00e9stico), y su salario\/ingreso tiende a ser err\u00e1tico y bajo; la segunda es que los sistemas no han adoptado medidas para incorporar a grupos dif\u00edciles de afiliar. En los nueve a\u00f1os transcurridos entre 2009 y 2018, la cobertura contributiva de la pea aument\u00f3 en siete pa\u00edses, se estanc\u00f3 en El Salvador, cay\u00f3 en M\u00e9xico (de 33% a 30%) y sigue siendo minoritaria en cinco pa\u00edses.<\/span><\/p>\n

En 2018, la cobertura contributiva m\u00e1s la no contributiva de los adultos mayores era, de mayor a menor: 89% a 66% en Chile, Uruguay, Panam\u00e1, M\u00e9xico y Costa Rica; 54% a 49% en Colombia y Per\u00fa; y 19% y 14% en Rep\u00fablica Dominicana y El Salvador, respectivamente (Rep\u00fablica Dominicana carece de pensi\u00f3n no contributiva y en El Salvador se ha estancado). En todos los pa\u00edses, excepto El Salvador y Rep\u00fablica Dominicana, la cobertura de los adultos mayores es superior a la de la pea; adem\u00e1s, solo es inferior al m\u00ednimo de 50% en tres pa\u00edses, versus cinco pa\u00edses respecto a la cobertura de la pea. La cobertura de los adultos mayores aument\u00f3 mayormente por la extensi\u00f3n de las pensiones no contributivas, pues la cobertura de las pensiones contributivas se expandi\u00f3 muy poco. Las primeras no son parte del sistema privado, sino que son ex\u00f3genas a \u00e9l y son financiadas por el Estado.<\/span><\/p>\n

Solidaridad social y equidad de g\u00e9nero<\/strong><\/span><\/p>\n

Las reformas estructurales no se pronunciaron sobre estos principios de seguridad social, porque la cuenta individual de los asegurados pertenece a ellos mismos y no hay transferencias entre generaciones, ni entre grupos de ingreso, ni entre g\u00e9neros. Sin embargo, s\u00ed proclamaron el principio neoliberal del \u00abpapel subsidiario del Estado\u00bb. En la realidad, el Estado ha jugado un rol fundamental en virtualmente todos los pa\u00edses, sin el cual el sistema privado no podr\u00eda existir: a) hace obligatoria la afiliaci\u00f3n al sistema; b) financia el costo de transici\u00f3n del sistema p\u00fablico al privado9<\/a><\/sup>; c) introduce o expande las pensiones no contributivas que financia; d) hace aportes estatales para mejorar las pensiones contributivas bajas hasta un tope en que cesa dicho aporte (Chile, M\u00e9xico y Uruguay); e) financia medidas de inclusi\u00f3n en el sistema contributivo para ciertos grupos incluidos (por ejemplo, en Costa Rica concede un subsidio a los trabajadores independientes que se afilien) y f) establece una entidad p\u00fablica que regula y supervisa el sistema privado.<\/span><\/p>\n

Los mecanismos contrarios a la solidaridad social son: mantenimiento de programas separados que no cotizan al sistema general y gozan de prestaciones generosas y subsidios fiscales (por ejemplo, las Fuerzas Armadas en todos los pa\u00edses menos en Costa Rica); exclusi\u00f3n de cobertura a los trabajadores independientes y otros de bajo ingreso; notables desigualdades en la cobertura por ingreso, educaci\u00f3n y lugar de residencia (tambi\u00e9n g\u00e9nero, discutido despu\u00e9s); eliminaci\u00f3n de la cotizaci\u00f3n del empleador en Chile y Per\u00fa, de modo que el trabajador paga 100% de la contribuci\u00f3n total, lo que viola la norma m\u00ednima de la OIT seg\u00fan la cual no debe pagar m\u00e1s de 50%; y en pa\u00edses con cobertura baja, la mayor\u00eda de la poblaci\u00f3n no asegurada financia en parte la cobertura de la minor\u00eda asegurada (en los sistemas privados puede tambi\u00e9n financiar los costos de la transici\u00f3n). La reforma reemplaz\u00f3 el principio de solidaridad social por el principio de \u00abequivalencia\u00bb, una relaci\u00f3n m\u00e1s estrecha entre la contribuci\u00f3n y la pensi\u00f3n; esto es positivo, pero se ver\u00e1 que no ha logrado la tasa de reemplazo m\u00ednima para los asegurados.<\/span><\/p>\n

La discriminaci\u00f3n por g\u00e9nero resulta tanto del mercado de trabajo como del mismo sistema privado de pensiones. Respecto al primero, las mujeres tienen una participaci\u00f3n menor que el hombre en la fuerza laboral; adem\u00e1s, su salario por igual tarea es menor que el del hombre, y la mujer deja el trabajo por maternidad y cuidado de los hijos, enfermos y ancianos (sin remuneraci\u00f3n). Todo esto hace que contribuya menos que el hombre a su cuenta individual. Con respecto al sistema, las mujeres usualmente se retiran cinco a\u00f1os antes que los hombres, pero viven alrededor de cinco a\u00f1os m\u00e1s, por lo cual su pensi\u00f3n debe ser pagada por un periodo de diez a\u00f1os m\u00e1s que la del hombre; el sistema privado aplica tasas de mortalidad diferenciadas por g\u00e9nero, por lo cual la pensi\u00f3n femenina siempre es menor que la masculina. Las tasas de reemplazo (tr, el porcentaje que se aplica al salario para determinar el monto de la pensi\u00f3n) promedio femeninas calculadas para cinco sistemas privados son entre dos y nueve puntos menores que las masculinas10<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

La cobertura contributiva de la pea femenina en el sistema privado en 2018 oscilaba, de mayor a menor: de 71% a 51% en Uruguay, Chile, Costa Rica y Panam\u00e1; en el resto era inferior a la mitad de la pea y en un pa\u00eds era 18%. Ha ocurrido una ligera expansi\u00f3n de la cobertura contributiva de la pea femenina en el sistema privado: en un periodo de nueve a\u00f1os se extendi\u00f3 entre 0,29 y 0,71 puntos porcentuales como promedio anual en cinco pa\u00edses y descendi\u00f3 en dos (la mayor extensi\u00f3n fue en Uruguay y Chile). Por el contrario, la cobertura total (sumando la contributiva y la no contributiva) de las adultas mayores en 2018 era m\u00e1s alta: 88% a 86% en Chile y Uruguay, 79% a 59% en Panam\u00e1, M\u00e9xico y Costa Rica, y 50% a 11% en Colombia, Per\u00fa, Rep\u00fablica Dominicana y El Salvador (solo en los dos \u00faltimos es muy baja debido a la ausencia o estancamiento en las pensiones no contributivas). La diferencia entre ambos tipos de cobertura es el resultado fundamental de las pensiones no contributivas que favorecen a las mujeres, las cuales sufren una mayor incidencia de pobreza que los hombres.<\/span><\/p>\n

Suficiencia de las prestaciones<\/strong><\/span><\/p>\n

Los reformadores prometieron que las pensiones ser\u00edan adecuadas: 70% del salario al final de la vida activa, seg\u00fan el instaurador del sistema privado en Chile11<\/a><\/sup>. La OIT establece que la tasa de reemplazo (tr) sobre el salario promedio de la vida activa del asegurado debe ser al menos 45%. Un estudio del BID compara las tr brutas (sin el descuento del impuesto sobre el salario) entre sistemas de pensiones privados y p\u00fablicos: el promedio de los primeros es 39,8%, mientras que el del segundo es 64,7%. Tanto el promedio como la tr en cinco sistemas privados est\u00e1 por debajo del referido 45% 12<\/a><\/sup>. En Chile, la tr es 34% del salario promedio en los \u00faltimos 10 a\u00f1os; se proyecta un declive a 15% para 2025-2035; en El Salvador, 59% de los asegurados solo recibir\u00e1 la devoluci\u00f3n del saldo en su cuenta individual; en M\u00e9xico, la tr promedio es 26% y 64% no recibir\u00e1 pensi\u00f3n; en Per\u00fa, la tr promedio es 39% y 60-65% no recibir\u00e1 una pensi\u00f3n, y en Rep\u00fablica Dominicana la tr promedio es 27% y los tres quintiles de ingreso inferiores no recibir\u00e1n pensi\u00f3n13<\/a><\/sup>. No solo estas tr son muy inferiores a la m\u00ednima de 45%, sino que adem\u00e1s entre 27% y 65% de los asegurados no recibir\u00e1 una pensi\u00f3n. El desempe\u00f1o negativo de los sistemas privados en la suficiencia de las pensiones ha generado protestas en varios de los pa\u00edses, particularmente en Chile, donde en 2016 hubo demostraciones p\u00fablicas de casi un mill\u00f3n de personas contra las AFP..<\/span><\/p>\n

Administraci\u00f3n eficiente y costos razonables<\/strong><\/span><\/p>\n

La reforma estructural argument\u00f3 que la competencia entre administradoras aumentar\u00eda la eficiencia y reducir\u00eda los costos administrativos, porque los asegurados escoger\u00edan y se trasladar\u00edan a las que cobrasen menos comisiones y pagasen mayores pensiones. En la realidad, la competencia no ha funcionado o ha sido muy pobre en la gran mayor\u00eda de los nueve pa\u00edses, lo cual se prueba con varios indicadores.<\/span><\/p>\n

El n\u00famero de administradoras est\u00e1 relacionado con el tama\u00f1o del mercado de asegurados: cuanto mayor este, m\u00e1s administradoras, y viceversa; as\u00ed M\u00e9xico tiene el n\u00famero mayor (diez) y El Salvador el n\u00famero menor (dos), en este \u00faltimo caso es un duopolio y no hay competencia. El n\u00famero de administradoras desciende con el tiempo por fusiones y cierres, por ejemplo, en M\u00e9xico merm\u00f3 de 21 a 10 entre el c\u00e9nit y 2019. Dos pa\u00edses con un mercado de asegurados peque\u00f1os (Costa Rica y Uruguay) tienen una aseguradora p\u00fablica, y esto ha logrado incrementar la competencia; Costa Rica tiene siete administradoras, el mismo n\u00famero que Chile, que tiene cuatro veces el n\u00famero de asegurados cotizantes. Entre 2004 y 2019, la concentraci\u00f3n de asegurados en las dos mayores administradoras aument\u00f3 o se estanc\u00f3 en cinco pa\u00edses y disminuy\u00f3 en tres, pero es a\u00fan muy alto (53% en Chile); en 2019, esa concentraci\u00f3n era de 68% a 100% en cinco pa\u00edses; a mayor concentraci\u00f3n, menor competencia, y viceversa.<\/span><\/p>\n

Si funcionase la competencia, habr\u00eda un n\u00famero apreciable de traslados de las administradoras menos competitivas a las m\u00e1s competitivas. Sin embargo, el porcentaje anual de traslados en relaci\u00f3n con el n\u00famero total de afiliados disminuy\u00f3 en todos los pa\u00edses entre el c\u00e9nit (el a\u00f1o de m\u00e1s traslados) y 2019. M\u00e1s a\u00fan, en 2019 el porcentaje de los traslados oscilaba entre cero (El Salvador y Panam\u00e1) y 1% en cinco pa\u00edses, entre 2% y 4% en dos pa\u00edses y era 5% en Chile; aunque M\u00e9xico tiene diez administradoras, solo 4% de los afiliados se cambi\u00f3 en 2019.<\/span><\/p>\n

Por cuanto la competencia no existe o es muy pobre, el costo administrativo es alto. Este se compone de dos elementos: la comisi\u00f3n neta que cobra la administradora por sus servicios (usualmente, como porcentaje del salario) y la prima por seguro de invalidez y muerte que cobra la administradora y pasa a una compa\u00f1\u00eda de seguro comercial. Es com\u00fan que la administradora tenga una compa\u00f1\u00eda aliada, por lo cual tampoco hay mucha competencia entre esas compa\u00f1\u00edas. No es posible comparar el costo en los nueves pa\u00edses debido a la gran diversidad de comisiones netas (fija, sobre el salario, sobre el saldo o el rendimiento o combinaciones de las anteriores), pero tenemos informaci\u00f3n comparable para cinco pa\u00edses de la comisi\u00f3n neta y la prima como porcentaje de los salarios, as\u00ed como el porcentaje respectivo que se deposita en la cuenta individual. El costo administrativo (suma de comisi\u00f3n neta y prima) en 2019 oscilaba entre 23% del dep\u00f3sito en Uruguay y 30% en Per\u00fa; a pesar de que el sistema chileno lleva casi 40 a\u00f1os funcionando, su costo es 28% del dep\u00f3sito. Una comparaci\u00f3n de los costos administrativos antes de la privatizaci\u00f3n y en 2002 en cuatro pa\u00edses latinoamericanos mostr\u00f3 que aumentaron entre dos y diez veces, mientras que la comparaci\u00f3n de los costos administrativos promedio respecto al salario imponible en seis sistemas p\u00fablicos y diez privados en 2001-2005 dio 0,003% y 1,63% respectivamente14<\/a><\/sup>. Se ha demostrado que, por cada punto porcentual de comisi\u00f3n que se cobra durante la vida activa del asegurado, el monto de la pensi\u00f3n futura se reduce en 20% 15<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

Por \u00faltimo, las administradoras tienen altas utilidades y las mantienen en su mayor\u00eda durante las crisis econ\u00f3micas, mientras que los asegurados son afectados por estas debido a que disminuye el saldo en sus cuentas individuales. En 2019, la utilidad sobre el patrimonio neto oscil\u00f3 entre 20% y 47% en cuatro pa\u00edses y entre 12% y 16% en otros cuatro. Durante la severa crisis econ\u00f3mica global de 2007-2008, las administradoras continuaron teniendo utilidad y superaron en tres pa\u00edses el nivel anterior a esa crisis. En 2019, tres administradoras ten\u00edan una utilidad mayor que antes de la crisis. Aunque los asegurados supuestamente son los \u00abdue\u00f1os\u00bb de sus cuentas individuales, no participan en su administraci\u00f3n como antes ocurr\u00eda y sigue ocurriendo en los sistemas p\u00fablicos.<\/span><\/p>\n

Un aspecto positivo es que las administradoras introdujeron las cuentas individuales, mejoraron el informe peri\u00f3dico del fondo acumulado a los asegurados y redujeron el tiempo para procesar las pensiones. En los sistemas p\u00fablicos, el otorgamiento de las pensiones a veces tomaba a\u00f1os porque no hab\u00eda en la gran mayor\u00eda de ellos un registro actualizado de los a\u00f1os de servicio ni de las contribuciones aportadas por los asegurados y sus empleadores, y a menudo hab\u00eda que probar estas incluso en tribunales administrativos. Como las cuentas individuales est\u00e1n actualizadas, el tr\u00e1mite es muy r\u00e1pido y f\u00e1cil: en Chile se hace un estimado provisional y se paga enseguida la primera pensi\u00f3n, luego se comprueba y todo el proceso toma menos de un mes. Por otra parte, encuestas tomadas en varios pa\u00edses con sistemas de pensiones privadas demuestran el nulo o pobre conocimiento de los asegurados sobre sus derechos, las principales normas del sistema y el monto de sus cuentas. Los informes peri\u00f3dicos de las administradoras muestran lo que los asegurados tienen acumulado en sus cuentas individuales, el rendimiento del fondo invertido y el costo de administraci\u00f3n. Muy pocos asegurados estudian estos informes, por lo cual no pueden en la pr\u00e1ctica hacer una elecci\u00f3n educada de las mejores administradoras y esto, a su vez, limita la competencia.<\/span><\/p>\n

Sostenibilidad financiera-actuarial<\/strong><\/span><\/p>\n

Seg\u00fan la reforma estructural, la propiedad de la cuenta individual y la administraci\u00f3n privada del sistema ser\u00edan incentivos para que los asegurados contribuyesen puntualmente a sus cuentas individuales; adem\u00e1s, habr\u00eda un crecimiento del fondo, se diversificar\u00eda la cartera y el capital invertido tendr\u00eda altos rendimientos.<\/span><\/p>\n

El porcentaje de afiliados que contribuy\u00f3 entre 1999 y 2019 disminuy\u00f3 en todos los pa\u00edses respecto al c\u00e9nit alcanzado, mientras que, basado en el primer a\u00f1o disponible, tambi\u00e9n merm\u00f3 (salvo en Chile). Las ca\u00eddas peores fueron en El Salvador, de 64% a 22% (42 puntos porcentuales), y en M\u00e9xico, de 60% a 32% (28 puntos porcentuales). Es obvio, por tanto, que la propiedad de la cuenta individual y la administraci\u00f3n privada no fueron incentivos para la cotizaci\u00f3n 16<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

Por el contrario, una promesa cumplida ha sido el crecimiento sustancial del fondo de pensiones. Entre 2004 y 2019, en n\u00fameros absolutos, el aumento fluctu\u00f3 entre 354% y 12.239% en ocho pa\u00edses, mientras que como porcentaje del pib el salto fue entre tres y 22 puntos porcentuales. El monto del fondo es resultado del tama\u00f1o del mercado de asegurados, el ingreso per c\u00e1pita de estos, el rendimiento del capital invertido, el costo administrativo y el tiempo que el sistema ha estado en operaci\u00f3n. Por ejemplo, Chile tiene un mercado de asegurados mediano, el ingreso per c\u00e1pita mayor de la regi\u00f3n y 38 a\u00f1os de operaci\u00f3n del sistema y en 2019 hab\u00eda acumulado 215.400 millones de d\u00f3lares, equivalentes a 81% del PIB. M\u00e9xico tiene el mayor mercado de asegurados y aunque su tiempo de operaci\u00f3n es 16 a\u00f1os menor al de Chile, casi hab\u00eda cerrado la brecha con 211.300 millones de d\u00f3lares, pero el fondo en relaci\u00f3n con el PIB es un quinto de la proporci\u00f3n chilena porque el pib mexicano es muy superior. Los pa\u00edses que han experimentado un crecimiento mayor del fondo son aquellos donde este era menor en 2004, como Rep\u00fablica Dominicana, Costa Rica, Uruguay y El Salvador, donde estaba por debajo de 2.000 millones de d\u00f3lares, y as\u00ed tambi\u00e9n era el caso del fondo paname\u00f1o en 2019. El poder econ\u00f3mico de las administradoras en Chile es inmenso y va m\u00e1s all\u00e1 de las fronteras nacionales, puesto que hay administradoras chilenas con filiales en otros pa\u00edses17<\/a><\/sup>.<\/span><\/p>\n

La distribuci\u00f3n de la cartera por instrumento en 2019 muestra que la concentraci\u00f3n en los dos instrumentos mayores oscilaba entre 80% y 90% en cuatro pa\u00edses y entre 64% y 77% en los otros cinco. La mayor inversi\u00f3n es en deuda p\u00fablica, que fluctuaba entre 61% y 82% en cuatro pa\u00edses; esto era t\u00edpico en los antiguos sistemas p\u00fablicos y contin\u00faa en cuatro privados (El Salvador, Rep\u00fablica Dominicana, Uruguay y Costa Rica), porque son pa\u00edses peque\u00f1os que carecen de un mercado de valores desarrollado18<\/a><\/sup>. Los otros pa\u00edses tienen una cartera algo m\u00e1s diversificada pero no exenta de concentraci\u00f3n. La segunda mayor inversi\u00f3n es en instrumentos extranjeros: 36% a 45%% en tres pa\u00edses; a pesar de que la Bolsa de Santiago fue establecida a fines del siglo XIX y se ha desarrollado despu\u00e9s, no hay suficientes instrumentos nacionales transados en esa bolsa y 41% es invertido en el exterior. La tercera inversi\u00f3n en importancia es en dep\u00f3sitos bancarios, entre 24% y 62% en dos pa\u00edses (la mayor en Panam\u00e1), debido a la falta de alternativas. La cuarta inversi\u00f3n es en deuda de entes no financieros, entre 14% y 15% en tres pa\u00edses. La inversi\u00f3n en acciones nacionales es la quinta, a pesar de que los reformadores estructurales pronosticaron que ser\u00edan las m\u00e1s beneficiadas: es cero en cuatro pa\u00edses y oscila entre 6% y 16% en los otros cinco. Los fondos de inversi\u00f3n solo participan entre cero y 6%.<\/span><\/p>\n

El rendimiento bruto real de la inversi\u00f3n19<\/a><\/sup> fue muy alto al principio (desde la creaci\u00f3n del sistema hasta 1999), pero en la crisis financiera global de 2007-2008 cay\u00f3 entre 19% y 26% en tres pa\u00edses y entre 2% y 9% en otros cuatro. Durante la recuperaci\u00f3n en 2009-2019 (la m\u00e1s larga en la historia) el rendimiento creci\u00f3, pero no hab\u00eda recuperado su nivel inicial en cinco pa\u00edses y era est\u00e1tico en dos; una nueva ca\u00edda ocurri\u00f3 en 2020 debido a la pandemia y la recesi\u00f3n. Los asegurados sufren el costo de la volatilidad del mercado, pero no las administradoras que, como se ha visto, en su mayor\u00eda contin\u00faan sus utilidades20<\/a><\/sup>. Algunas razones del descenso del rendimiento son:<\/span><\/p>\n

a) al comienzo del sistema hab\u00eda muy pocos instrumentos de inversi\u00f3n y los precios de estos estaban inflados;<\/span><\/p>\n

b) en los pa\u00edses que tienen alta concentraci\u00f3n en deuda p\u00fablica y dep\u00f3sitos bancarios, los intereses son muy bajos y eso reduce el rendimiento; y<\/span><\/p>\n

c) ocurri\u00f3 un descenso notable en la tasa de inter\u00e9s mundial en el \u00faltimo decenio.<\/span><\/p>\n

El ahorro voluntario adicional no ha tenido \u00e9xito en el sistema privado; como porcentaje del pib, en 2019, oscilaba entre cero y 0,4% en seis pa\u00edses y era de 2% en otros dos. Sin embargo, en el sistema p\u00fablico de Brasil, esos fondos constitu\u00edan 20% del PIB, 24 veces todos los fondos voluntarios sumados en los nueve sistemas privados.<\/span><\/p>\n

En Per\u00fa, una ley promulgada en 2016 autoriz\u00f3 a todos los asegurados que cumplen 65 a\u00f1os (tambi\u00e9n a los 55 a\u00f1os si se acogen al retiro anticipado) a retirar 95,5% de lo que tienen acumulado en su cuenta individual y 90% lo est\u00e1 haciendo; tambi\u00e9n se ha autorizado la extracci\u00f3n de 25% para vivienda y otros retiros, lo cual podr\u00eda desfondar el sistema privado; con motivo de la pandemia, otros pa\u00edses han aprobado extracciones. Los asegurados que tienen educaci\u00f3n financiera (una minor\u00eda) podr\u00edan invertir adecuadamente los fondos extra\u00eddos y recibir una pensi\u00f3n por el resto de sus vidas, pero la mayor\u00eda que carece de previsi\u00f3n podr\u00eda consumir la suma sacada y quedarse sin protecci\u00f3n en la vejez.<\/span><\/p>\n

Conclusiones<\/strong><\/span><\/p>\n

El contraste entre las promesas de los privatizadores y la realidad documentada en este art\u00edculo en los nueve sistemas de pensiones privadas durante los \u00faltimos cuatro decenios demuestra lo siguiente:<\/span><\/p>\n

a) Contrariamente a la promesa de los reformadores, la cobertura de la pea cay\u00f3 en todos los pa\u00edses tras la reforma; despu\u00e9s creci\u00f3, pero en los cinco socialmente menos desarrollados solo alcanza a entre 21% y 38% (inferior al m\u00ednimo de 50% establecido por la oit) y es muy dif\u00edcil extenderla debido al tama\u00f1o del sector informal y a la incapacidad del sistema para adaptarse a ese obst\u00e1culo. En los adultos mayores, la cobertura aument\u00f3 en todos los pa\u00edses, mayormente debido a la extensi\u00f3n de las pensiones no contributivas a cargo del Estado.<\/span><\/p>\n

b) Las reformas estructurales no se refirieron a la solidaridad social y la equidad de g\u00e9nero porque las cuentas individuales son de propiedad del asegurado y no hay transferencias entre generaciones, grupos de ingreso o g\u00e9neros. En contra del supuesto neoliberal de que el Estado debe jugar un papel subsidiario, su rol ha sido fundamental: hace obligatoria la afiliaci\u00f3n al sistema, financia el costo de transici\u00f3n, introduce o expande las pensiones no contributivas y las financia, hace aportes para mejorar las pensiones contributivas bajas, financia medidas de inclusi\u00f3n en el sistema contributivo para ciertos grupos excluidos, y regula o supervisa el sistema privado. La solidaridad social mejor\u00f3, pero por pol\u00edticas estatales como las pensiones no contributivas, aportes fiscales para mejorar las contributivas y pol\u00edticas de inclusi\u00f3n. La equidad de g\u00e9nero logr\u00f3 un ligero aumento de la cobertura femenina y, especialmente, de las adultas mayores debido a la extensi\u00f3n de las pensiones no contributivas que favorecen a las mujeres. El sistema privado acentu\u00f3 la desigualdad de g\u00e9nero, porque las pensiones de las mujeres son inferiores a las de los hombres no solo por discriminaci\u00f3n en el mercado de trabajo, sino tambi\u00e9n por la propia naturaleza del sistema privado.<\/span><\/p>\n

c) Al reverso de la promesa de que el sistema privado pagar\u00eda pensiones adecuadas y mejores a las del sistema p\u00fablico, la tr promedio en los sistemas privados es 39% y resulta inferior al m\u00ednimo de 45% establecido por la oit y al promedio de 64% en los sistemas p\u00fablicos; adem\u00e1s, entre 27% y 65% de los asegurados no recibir\u00e1 una pensi\u00f3n.<\/span><\/p>\n

d) En discordancia con las promesas, la competencia no ha funcionado en la mayor\u00eda de los sistemas privados. El n\u00famero de las administradoras ha mermado notablemente y la concentraci\u00f3n en las dos mayores ha crecido o se ha estancado (hay un duopolio en El Salvador). El porcentaje anual de los afiliados que se traslada de administradora muestra una tendencia declinante y en cinco pa\u00edses oscila entre cero y 1%. El costo administrativo toma entre 23% y 30% del dep\u00f3sito en cinco pa\u00edses, lo que reduce la pensi\u00f3n futura. La utilidad como porcentaje del patrimonio neto fluct\u00faa entre 20% y 47% en cuatro pa\u00edses y entre 12% y 16% en otros cuatro; esta utilidad se mantuvo o creci\u00f3 durante la crisis de 2007-2008. Los asegurados supuestamente son los \u00abdue\u00f1os\u00bb de sus cuentas individuales, pero no participan en su administraci\u00f3n como en los sistemas p\u00fablicos. Un aspecto positivo es que las administradoras introdujeron las cuentas individuales, mejoraron la informaci\u00f3n a los asegurados y redujeron el tiempo del tr\u00e1mite de las pensiones, pero existe una gran falta de conocimiento entre los asegurados que impide a estos tomar decisiones educadas para escoger las administradoras con menos costos administrativos, con los rendimientos m\u00e1s altos y que pagan las mejores pensiones.<\/span><\/p>\n

e) En contraposici\u00f3n a las promesas de que la propiedad de la cuenta individual y la gesti\u00f3n privada ser\u00edan incentivos para el pago puntual de las cotizaciones, la proporci\u00f3n de afiliados que cotiza ha disminuido dr\u00e1sticamente en todos los pa\u00edses. Confirmando una promesa de la reforma, el capital acumulado en el fondo ha crecido de manera notable y tambi\u00e9n como porcentaje del pib (aunque con ca\u00eddas durante las crisis de 2007-2008 y 2020); las administradoras controlan un porcentaje muy alto del PIB, lo que les da gran poder. Aunque ha habido diversificaci\u00f3n en la composici\u00f3n de la cartera en los pa\u00edses mayores, esta contin\u00faa concentrada en deuda estatal, inversi\u00f3n extranjera y dep\u00f3sitos bancarios; nada o poco se coloca en acciones nacionales (a pesar de la promesa de que estas ser\u00edan las m\u00e1s beneficiadas por la reforma). El rendimiento bruto real de la inversi\u00f3n inicialmente fue alto, pero en 2007-2008 cay\u00f3 en siete pa\u00edses, y aunque creci\u00f3 con la recuperaci\u00f3n en 2009-2019, no hab\u00eda recuperado el nivel inicial o era est\u00e1tico en siete naciones, lo que afecta el monto futuro de las pensiones. El ahorro voluntario no ha tenido \u00e9xito y hay una tendencia creciente a autorizar fuertes extracciones de los fondos antes de la jubilaci\u00f3n. Los resultados anteriores auguran nuevas reformas en Am\u00e9rica Latina. El gobierno de Chile ha sometido al Parlamento otra reforma de su sistema privado; el de M\u00e9xico ha enviado al Congreso una propuesta de re-reforma que mantiene el sistema privado, pero con cambios importantes; una comisi\u00f3n del Congreso del Per\u00fa est\u00e1 concluyendo una re-reforma basada en el modelo mixto; y hay varias propuestas de re-reforma en Colombia para integrar sus dos sistemas. Esperamos que la evaluaci\u00f3n hecha aqu\u00ed sea \u00fatil para cualquier tipo de reforma que se emprenda en la regi\u00f3n.( Nota: este art\u00edculo es un resumen del libro Evaluaci\u00f3n de cuatro d\u00e9cadas de privatizaci\u00f3n de pensiones en Am\u00e9rica Latina. Promesas y realidades, de pr\u00f3xima publicaci\u00f3n por la Fundaci\u00f3n Friedrich Ebert).<\/span><\/p>\n

* Carmelo Mesa-Lago<\/b> es profesor distinguido em\u00e9rito de Econom\u00eda y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Pittsburgh. Sus \u00faltimos libros son La seguridad social en Nicaragua (INIET, Managua, 2020) y Sistema de pensiones en El Salvador (Cepal, Santiago de Chile, 2020). En 2007, la OIT le otorg\u00f3 el Premio Internacional al Trabajo Decente, compartido con Nelson Mandela.<\/span><\/p>\n

Notas<\/u><\/strong><\/span><\/p>\n

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En 2020 se cumplieron 40 a\u00f1os de la promulgaci\u00f3n de la primera \u00abprivatizaci\u00f3n\u00bb de pensiones en Chile, tendencia que despu\u00e9s se extendi\u00f3 a otros pa\u00edses de Am\u00e9rica Latina y el mundo. Este art\u00edculo contrasta las promesas de los reformadores con estad\u00edsticas y otra documentaci\u00f3n respecto a los principios de seguridad social emanados de la Organizaci\u00f3n Internacional del Trabajo (OIT).<\/p>\n","protected":false},"author":102520410,"featured_media":16974,"comment_status":"closed","ping_status":"closed","sticky":false,"template":"","format":"standard","meta":{"_coblocks_attr":"","_coblocks_dimensions":"","_coblocks_responsive_height":"","_coblocks_accordion_ie_support":"","_crdt_document":"","advanced_seo_description":"","jetpack_seo_html_title":"","jetpack_seo_noindex":false,"_jetpack_newsletter_access":"","_jetpack_dont_email_post_to_subs":false,"_jetpack_newsletter_tier_id":0,"_jetpack_memberships_contains_paywalled_content":false,"_jetpack_memberships_contains_paid_content":false,"footnotes":"","jetpack_post_was_ever_published":false},"categories":[85629,703605650],"tags":[17212,703605205,703605030,703605029,703605096,703605649,703605121,703605647,703605648,703605122],"class_list":{"0":"post-16959","1":"post","2":"type-post","3":"status-publish","4":"format-standard","5":"has-post-thumbnail","6":"hentry","7":"category-capitalismo","8":"category-seguridad-social","9":"tag-america-latina","10":"tag-europa","11":"tag-jubilaciones","12":"tag-jubilados","13":"tag-oit","14":"tag-pea","15":"tag-pensiones","16":"tag-pensionistas","17":"tag-privatizacion","18":"tag-seguridad-social","20":"fallback-thumbnail"},"jetpack_featured_media_url":"https:\/\/i0.wp.com\/correspondenciadeprensa.com\/wp-content\/uploads\/2021\/02\/Seguridad-social2402-3576494759-1614168564380.jpg?fit=975%2C541&ssl=1","jetpack_likes_enabled":false,"jetpack_sharing_enabled":false,"jetpack_shortlink":"https:\/\/wp.me\/p7lt2C-4px","amp_enabled":true,"_links":{"self":[{"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/16959","targetHints":{"allow":["GET"]}}],"collection":[{"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts"}],"about":[{"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/types\/post"}],"author":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/users\/102520410"}],"replies":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcomments&post=16959"}],"version-history":[{"count":15,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/16959\/revisions"}],"predecessor-version":[{"id":16975,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/posts\/16959\/revisions\/16975"}],"wp:featuredmedia":[{"embeddable":true,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=\/wp\/v2\/media\/16974"}],"wp:attachment":[{"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fmedia&parent=16959"}],"wp:term":[{"taxonomy":"category","embeddable":true,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Fcategories&post=16959"},{"taxonomy":"post_tag","embeddable":true,"href":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/index.php?rest_route=%2Fwp%2Fv2%2Ftags&post=16959"}],"curies":[{"name":"wp","href":"https:\/\/api.w.org\/{rel}","templated":true}]}}