{"id":15312,"date":"2020-12-04T17:44:41","date_gmt":"2020-12-04T16:44:41","guid":{"rendered":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/?p=15312"},"modified":"2020-12-06T18:57:17","modified_gmt":"2020-12-06T17:57:17","slug":"mexico-primero-los-pobres-dos-anos-de-gobierno-amlo-luis-monroy-gomez-franco","status":"publish","type":"post","link":"https:\/\/correspondenciadeprensa.com\/?p=15312","title":{"rendered":"M\u00e9xico – Dos a\u00f1os de AMLO: \u00bfPrimero los pobres? [Luis Monroy-G\u00f3mez-Franco]"},"content":{"rendered":"

A dos a\u00f1os del inicio de la presidencia de Andr\u00e9s Manuel L\u00f3pez Obrador, resulta necesario discutir si el reclamo distributivo, central en las consignas del gobierno, est\u00e1 ya en marcha o sigue siendo una promesa.<\/strong><\/p>\n

Jacobin<\/a>, 2-12-2020<\/strong><\/p>\n

Correspondencia de Prensa<\/a>, 4-12-2020<\/strong><\/p>\n

\u00abPor el bien de todos, primero los pobres\u00bb. Con ese lema, las campa\u00f1as presidenciales de Andr\u00e9s Manuel L\u00f3pez Obrador reconocieron desde un inicio la necesidad de situar al centro de la acci\u00f3n del gobierno el bienestar de las personas excluidas del proceso de crecimiento de la econom\u00eda mexicana.<\/span><\/p>\n

Entre 1992 y 2018, el Producto Interno Bruto por habitante pas\u00f3 de 15,573 a 19,992 d\u00f3lares internacionales anuales. Aunque no es un crecimiento espectacular, la expansi\u00f3n de recursos debi\u00f3 reflejare en una reducci\u00f3n en el porcentaje de la poblaci\u00f3n en la pobreza. Sin embargo, el porcentaje de la poblaci\u00f3n en dicha situaci\u00f3n se mantuvo casi constante en el periodo: mientras en 1992 el 53% de la poblaci\u00f3n viv\u00eda en pobreza, en 2018 representaba el 48.8% del total.<\/span><\/p>\n

Al centro de esta relaci\u00f3n entre crecimiento mediocre y persistencia de altas tasas de pobreza se encuentra la distribuci\u00f3n de recursos entre los miembros de la sociedad mexicana. El arreglo distributivo se traduce a que, antes de impuestos y transferencias, una persona que forma parte del top 1% de ingresos en M\u00e9xico recibe, en promedio, un ingreso equivalente al de 160 personas que provienen de la mitad de la poblaci\u00f3n con menores ingresos.<\/span><\/p>\n

Esta concentraci\u00f3n del ingreso en unas cuantas manos es el correlato de una sociedad en donde solo uno de cada dos de quienes nacen en el fondo de la escala social abandonan esa posici\u00f3n, mientras que la mitad de quienes nacen en el 25% m\u00e1s alto se mantiene ah\u00ed al alcanzar la vida adulta. Dicho de otra forma, la mexicana es una sociedad en donde el origen determina el destino, a tal grado que al menos la mitad de la desigualdad de ingresos se debe a diferencias en las condiciones de arranque de las personas.<\/span><\/p>\n

En un escenario as\u00ed, resulta natural el atractivo de una plataforma pol\u00edtica que consistentemente ha situado al centro de su narrativa la inclusi\u00f3n de las personas excluidas. A dos a\u00f1os del inicio de la presidencia de Andr\u00e9s Manuel L\u00f3pez Obrador, es necesario analizar si ese reclamo distributivo presente en las consignas se traslad\u00f3 a la acci\u00f3n del gobierno federal.<\/span><\/p>\n

L\u00edmites autoimpuestos<\/strong><\/span><\/p>\n

Al momento de volverse gobierno, el \u00edmpetu redistributivo presente en las consignas de campa\u00f1a de L\u00f3pez Obrador qued\u00f3 aprisionado por el marco de pol\u00edtica macroecon\u00f3mica adoptado. Este marco consiste en tres pilares: el sostenimiento de un balance fiscal en equilibrio o incluso superavitario, el no incremento o introducci\u00f3n de nuevos impuestos y la garant\u00eda de recursos para asegurar la viabilidad financiera de Petr\u00f3leos Mexicanos (PEMEX).<\/span><\/p>\n

En su conjunto, los tres limitan no solo la cantidad de recursos que el gobierno puede destinar a una agenda redistributiva; tambi\u00e9n limitan los instrumentos disponibles para esa agenda y su financiamiento. Pero, adem\u00e1s, atan de manos a la pol\u00edtica econ\u00f3mica ante cualquier choque externo que afecte a los ingresos tributarios o que vuelva m\u00e1s costoso el sostenimiento financiero de la paraestatal.<\/span><\/p>\n

Al desaparecer del men\u00fa de herramientas redistributivas una modificaci\u00f3n al sistema tributario, la \u00fanica herramienta disponible se vuelve el gasto p\u00fablico y las transferencias monetarias y no monetarias. Sin embargo, el tama\u00f1o y el alcance de \u00e9stas se encuentra limitado por el monto de recursos disponibles para financiarles.<\/span><\/p>\n

Dado el \u00e9nfasis en mantener un presupuesto p\u00fablico balanceado, los recursos para ampliar la escala de los programas y servicios p\u00fablicos deben provenir necesariamente de rubros de gobierno o de mejoras en la eficiencia con que se recaudan impuestos. Ambos elementos tienen un l\u00edmite y, en el caso de la reasignaci\u00f3n de recursos, eventualmente puede comprometer la capacidad de acci\u00f3n del Estado en otras \u00e1reas prioritarias. A ello hay que sumar que el tipo y magnitud de transferencias deben ser capaces de contrarrestar cualquier efecto regresivo generado por el sistema recaudatorio, lo cual supone de entrada un esfuerzo no trivial, dado que el actual gasto no es del todo progresivo. Al menos, si lo que se busca es que la acci\u00f3n de gobierno beneficie m\u00e1s a quien m\u00e1s lo necesita; es decir, si se busca poner primero a los pobres.<\/span><\/p>\n

A estas restricciones, impuestas por las otras prioridades de pol\u00edtica de la autonombrada Cuarta Transformaci\u00f3n, hay que agregar la visi\u00f3n del obradorismo sobre la pol\u00edtica social. Dicha visi\u00f3n, representada en la insistencia en que \u00abya no hay intermediarios\u00bb, se centra en la necesidad de que exista una vinculaci\u00f3n directa entre el Estado y el beneficiario de sus pol\u00edticas.<\/span><\/p>\n

Esta conceptualizaci\u00f3n de la pol\u00edtica social acota el universo de posibles instrumentos a aquellos en donde es claro para el beneficiario que los recursos provienen del Estado. Es decir, descarta aquellos instrumentos que subsidian la oferta por privados de bienes o servicios considerados dentro de los programas de transferencias no monetarias. Esto se vuelve problem\u00e1tico cuando la oferta p\u00fablica de dichos servicios es inexistente y a los subsidios se les remplaza por transferencias monetarias para que las personas acudan a mercados privados para adquirirles. En lugar de atenuar la exclusi\u00f3n en el acceso a esos bienes y servicios, termina acentu\u00e1ndose ante la escasez de oferta privada a un precio accesible para los beneficiarios.<\/span><\/p>\n

Redistribuir dentro del mercado<\/strong><\/span><\/p>\n

De este conjunto de restricciones emana una pol\u00edtica redistributiva caracterizada por tres grandes elementos. El primero de ellos es un esfuerzo sustancial en modificar la forma en que se distribuyen los recursos al interior de los mercados, particularmente en el mercado laboral, para hacer dicha distribuci\u00f3n de recursos m\u00e1s igualitaria. El segundo pilar es una pol\u00edtica social enfocada a facilitar la inserci\u00f3n al mercado laboral o a proveer recursos monetarios para quien no puede participar en \u00e9l. Y en tercera instancia, la construcci\u00f3n legal de sistemas p\u00fablicos de provisi\u00f3n de servicios, sin que exista un acompa\u00f1amiento presupuestal que les haga efectivos.<\/span><\/p>\n

La centralidad del mercado laboral dentro de la estrategia del actual gobierno puede observarse en el n\u00famero y magnitud de cambios institucionales que han tenido lugar en los \u00faltimos dos a\u00f1os. Estos cambios no solo conciernen a la regulaci\u00f3n del sector, sino a la forma de operar de las instituciones ya existentes, como es el salario m\u00ednimo. En la pr\u00e1ctica, esto se ha traducido en reformas de las regulaciones en dicho mercado en lo concerniente a esquemas de contrataci\u00f3n, resoluci\u00f3n de conflictos laborales, mecanismos de representaci\u00f3n, libertad de acci\u00f3n sindical. A la par, se ha incrementado el salario m\u00ednimo general de forma sustancial, buscando garantizar que dicho ingreso logre sostener a una familia por encima de la l\u00ednea de pobreza empleada oficialmente en M\u00e9xico.<\/span><\/p>\n

El fortalecimiento de la posici\u00f3n del trabajador dentro del mercado laboral permitir\u00eda reducir la desigualdad que se produce al interior de este. Ello reduce la magnitud de cambios tributarios y de transferencias necesarios para llegar a un menor nivel de desigualdad. Es decir, permite al gobierno reducir la desigualdad sin intervenir directamente en la distribuci\u00f3n de recursos.<\/span><\/p>\n

Esto implica que, m\u00e1s que la pol\u00edtica social, el principal instrumento redistributivo del gobierno es la pol\u00edtica laboral, en la que se incluye la pol\u00edtica de salarios m\u00ednimos. Dentro del esquema obradorista, una ventaja de esta aproximaci\u00f3n es que permite tanto disminuir la desigualdad como mantener un balance presupuestal y sostener a PEMEX sin cambiar la estructura tributaria.<\/span><\/p>\n

En ese marco, la pol\u00edtica social cumplir\u00eda principalmente dos objetivos: permitir la inserci\u00f3n al mercado laboral de quienes hasta ese momento han sido excluidos y proveer de un ingreso m\u00ednimo para quienes, por distintos motivos, ya no pueden participar.<\/span><\/p>\n

Los programas insignia para cada uno de estos objetivos son \u00abJ\u00f3venes Construyendo el Futuro\u00bb y la Pensi\u00f3n para Adultos Mayores. En el primer caso, se trata de un programa que subsidia los costos laborales de aquellas empresas que contraten a los j\u00f3venes beneficiarios del programa por un plazo de un a\u00f1o. La idea es proveer a los j\u00f3venes de experiencia relevante en el mercado laboral, ya sea para que se empleen en la entidad en donde les ubica el programa o bien que puedan encontrar un mejor empleo. El segundo programa es una pensi\u00f3n no contributiva de car\u00e1cter universal para las personas de m\u00e1s de 68 a\u00f1os.<\/span><\/p>\n

A estas medidas habr\u00eda que sumar la aprobaci\u00f3n de una serie de cambios legales que implicar\u00edan la creaci\u00f3n de sistemas p\u00fablicos universales o cuasi universales para la provisi\u00f3n de servicios b\u00e1sicos. Es decir, sistemas que implicar\u00edan la expansi\u00f3n de las transferencias no monetarias actualmente realizadas por el Estado. En los hechos, sin embargo, dadas las restricciones se\u00f1aladas, la asignaci\u00f3n de recursos a estos proyectos est\u00e1 lejos de ser suficiente para alcanzar su pretendida universalidad.<\/span><\/p>\n

Por ejemplo, a finales de 2019 se cre\u00f3 el Instituto Nacional de Salud para el Bienestar, con el objetivo de atender a la poblaci\u00f3n que no tiene acceso a los sistemas de salud ligados a empleos formales. Dado que en M\u00e9xico cerca de la mitad de la poblaci\u00f3n se encuentra en esta situaci\u00f3n, esto supondr\u00eda la creaci\u00f3n de lo que ser\u00eda el puntal de un sistema nacional de salud de car\u00e1cter \u00fanico. Sin embargo, dada la ausencia de cambios sustanciales en la pol\u00edtica tributaria, el financiamiento a este sistema resulta insuficiente para sus objetivos.<\/span><\/p>\n

En la pr\u00e1ctica, lo que legalmente supondr\u00eda un cambio radical en la provisi\u00f3n de servicios de salud y del esquema de seguridad social en M\u00e9xico, se transform\u00f3 en un cambio de nombre de instituciones del sector. La reciente aprobaci\u00f3n de un sistema nacional de cuidados parece encaminada a seguir el mismo destino: cambios legales importantes que terminan sin impacto real dada la falta de presupuesto para su desarrollo completo. En este segundo caso, con el efecto de no lograr eliminar una barrera a la entrada de mujeres al mercado laboral.<\/span><\/p>\n

La pandemia o los l\u00edmites de la estrategia<\/strong><\/span><\/p>\n

De estos elementos, solo los incrementos del salario m\u00ednimo, la pol\u00edtica social y la creaci\u00f3n del INSABI ya se encontraban en funcionamiento al momento de iniciar la pandemia. Como muestra la l\u00ednea verde de la gr\u00e1fica 1, a lo largo de 2019 ocurri\u00f3 un mejoramiento en el ingreso laboral de toda la poblaci\u00f3n mexicana.<\/span>\"M\u00e9xico0412<\/p>\n

La pandemia, sin embargo, hizo evidente el rol secundario que la pol\u00edtica redistributiva juega dentro del marco de pol\u00edtica econ\u00f3mica del gobierno de la Cuarta Transformaci\u00f3n. Ante la ca\u00edda de ingresos p\u00fablicos derivada de crisis econ\u00f3mica causada por la pandemia, el gobierno opt\u00f3 por recortar el gasto en distintas \u00e1reas del gobierno antes que abandonar alguno de los tres objetivos mencionados.<\/span><\/p>\n

Sin embargo, este mejoramiento no puso en primer lugar a los hogares m\u00e1s pobres, sino que benefici\u00f3 en mayor medida a quienes se encontraban en la parte superior de la distribuci\u00f3n de ingreso laboral per capita del hogar. Es decir, el efecto de la pol\u00edtica salarial, si bien fue positivo para los m\u00e1s pobres, no fue suficiente para revertir un patr\u00f3n de crecimiento que beneficia m\u00e1s a quien m\u00e1s arriba de la distribuci\u00f3n se encuentra.<\/span><\/p>\n

As\u00ed, por ejemplo, la Secretar\u00eda del Trabajo y Previsi\u00f3n Social, encargada de la implementaci\u00f3n de la serie de reformas del mercado de trabajo mexicano, sufri\u00f3 un recorte de 20% en su presupuesto para 2021 respecto a 2020. Vale la pena considerar que es justo en 2021 en donde la nueva regulaci\u00f3n entra en vigor, por lo que se requerir\u00e1 de una mayor capacidad de supervisi\u00f3n y, por tanto, de recursos adicionales para asegurar que los efectos redistributivos ocurran. De no contarse con una capacidad de vigilancia suficiente, es posible que las ganancias distributivas que esas reformas podr\u00edan tener no se materialicen, al no aplicarse el nuevo marco regulatorio.<\/span><\/p>\n

Como muestra la l\u00ednea roja de la gr\u00e1fica 1, la contracci\u00f3n de ingresos que trajo consigo la pandemia afect\u00f3 primordialmente a los miembros de los hogares m\u00e1s pobres. Ante ello, la respuesta del gobierno en t\u00e9rminos de pol\u00edtica social fue sumamente limitada, en buena medida por la negativa a abandonar el objetivo de no caer en un d\u00e9ficit p\u00fablico.<\/span><\/p>\n

En su mayor\u00eda, consisti\u00f3 en el mantenimiento de los programas ya existentes, as\u00ed como en el adelanto de la entrega de varios apoyos. A ello se sum\u00f3 una serie de microcr\u00e9ditos para empresarios de peque\u00f1as y medianas empresas. No es claro tampoco que haya ocurrido una expansi\u00f3n en la poblaci\u00f3n cubierta por los programas preexistentes, en tanto que el instrumento usado para identificar a los posibles beneficiarios es poco transparente en su funcionamiento.<\/span><\/p>\n

Para inicios de a\u00f1o, solo el 35% de los hogares en M\u00e9xico ten\u00edan alg\u00fan tipo de apoyo de uno de los tres \u00f3rdenes de gobierno, lo que limitar\u00eda la capacidad de la pol\u00edtica social de amortiguar la magnitud de la crisis sin una ampliaci\u00f3n sustancial en el gasto.<\/span><\/p>\n

De nuevo, vale la pena recalcar que esta crisis est\u00e1 afectando primordialmente a los hogares de menor ingreso, como muestra la gr\u00e1fica. En su forma actual, la pol\u00edtica redistributiva del obradorismo dif\u00edcilmente ser\u00e1 capaz de revertir los efectos desigualadores de la pandemia, y mucho menos de reducir la alta y persistente desigualdad en M\u00e9xico. Los dos puntales, que son el compromiso de no cambiar la estructura tributaria en un sentido progresivo y garantizar a toda costa la viabilidad financiera de PEMEX en su forma actual, implican una restricci\u00f3n presupuestaria que, inexorablemente, echa por tierra cualquier capacidad redistributiva del Estado de \u00edndole sustancial.<\/span><\/p>\n

Mientras esos dos principios sigan siendo el coraz\u00f3n de la pol\u00edtica econ\u00f3mica, reducir la desigualdad en M\u00e9xico ser\u00e1 un objetivo de orden muy secundario, tal y como sucedi\u00f3 en gobiernos anteriores.<\/span><\/p>\n

* Luis Monroy-G\u00f3mez-Franco<\/strong>,\u00a0candidato a Doctor en Econom\u00eda por Graduate Center University de Nueva York (CUNY).<\/span><\/p>\n","protected":false},"excerpt":{"rendered":"

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