México

México refuerza el poder militar sobre instituciones civiles

La hora verde

“En tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”, dice la Constitución mexicana. En 1996 los militares comenzaron a cumplir tareas de seguridad pública de manera “excepcional”. Desde entonces, en la práctica, la excepción se volvió la norma. Y ahora es ley.

Eliana Gilet, desde Ciudad de México

Brecha, 29-12-2017 https://brecha.com.uy/

En el último día del período legislativo de este año el Congreso mexicano les entregó a las fuerzas armadas el amparo necesario para operar legalmente como policía y fiscalía, al aprobar una ley que les permite concretar “acciones de seguridad interior en el territorio de una entidad federativa o zona geográfica del país”. Gracias a una simple ley, no una reforma constitucional, los militares en México podrán intervenir “frente a riesgos y amenazas que comprometan o afecten la seguridad nacional”.

Ganar terreno

Fue en 1996, con la ley federal contra la delincuencia organizada, que el entonces presidente Ernesto Zedillo les permitió a los militares salir a la calle por primera vez. Y fue con la declaración de “guerra contra el narcotráfico” de Felipe Calderón, diez años más tarde, que se comenzó a asentar el uso de las fuerzas armadas para operativos tradicionalmente policiales, a pesar de que México entonces vivía el año con la menor tasa de homicidios en décadas y que un informe del Instituto Belisario Domínguez, del Senado, afirma que no existía “una crisis de seguridad ni ola de violencia que justificara el despliegue simultáneo de operativos con las fuerzas armadas, de carácter permanente, en diversos estados de la república entre 2006 y 2007”.

Siguió un período en el que las instituciones militares crecieron y se fortalecieron. Un proceso que se agudizó bajo la presidencia del actual mandatario, Enrique Peña Nieto. Entre 2012 y 2016 se privilegió la inversión en armamento, se duplicaron las bases de operaciones militares (de 75 a 142) y los efectivos aumentaron de 212 mil a 250 mil. Todo redundó en un constante aumento del gasto militar. Según la periodista Tania Montalvo, datos de la Secretaría de Hacienda muestran que la partida para “gastos de seguridad pública y nacional” ha aumentado 1.291 por ciento en cuatro años de gobierno de Peña Nieto (Animal Político, 8-V-17).

Mientras, por medio de leyes y recursos se les fue otorgando un papel cada vez más central en la lucha contra el crimen organizado, y las fuerzas armadas fueron ganando peso y poder en la sociedad mexicana, al punto de poder presentarse como imprescindibles. Entre los políticos incluso existe un consenso incómodo sobre esto, que templó el debate legislativo de la nueva ley. La izquierda parlamentaria sostuvo que se trataba de una movida electoral del oficialista Partido Revolucionario Institucional (Pri) para evitar perder la presidencia en las elecciones de 2018. Pocos sectores, salvo contadas excepciones, lograron oponerse de manera contundente y argumentar por qué es un problema para la democracia que los militares asuman funciones, ya no como auxiliares de las autoridades civiles, sino “coordinando” operaciones por encima de éstas, sin control previo o posterior.

En el país de los 34 mil desaparecidos en democracia, los militares se han librado con esta ley de la obligación de rendir cuentas de cuántos muertos dejan a su paso. Esa fue la garantía que exigieron las fuerzas armadas, en palabras del general Salvador Cienfuegos, titular del Ejército y de la Secretaría de Defensa, para continuar con una tarea que, argumentaron, ya no pueden seguir cumpliendo por fuera de lo que establece la ley. Cienfuegos reclamó públicamente la aprobación de “un marco jurídico que regule la actuación de los militares en tareas de seguridad pública” y les brinde un respaldo legal, porque, dijo, “nuestros soldados ya lo están pensando si le entran a seguir enfrentando a estos grupos con el riesgo de ser procesados por delitos que tengan que ver con derechos humanos, o a lo mejor les conviene más que los procesemos por no obedecer”.

Y es que el principal argumento de los promotores de la nueva ley en el Congreso fue el de los hechos consumados.

Fuera de control

La ley de seguridad interior, que ya ha sido ratificada, dispone que el presidente podrá entregar el control de cualquier territorio de la república a un “coordinador” militar –propuesto por los secretarios de la Armada y de Defensa– a quien todas las autoridades civiles existentes deberán obedecer y con quien deberán colaborar. El coordinador elaborará su propio protocolo de actuación y uso de la fuerza. La ley centraliza el control de este mecanismo en el Poder Ejecutivo y las propias fuerzas armadas, y no le otorga ninguna posibilidad de supervisión al Poder Legislativo. En teoría la justicia civil podría imputar a militares que hayan cometido crímenes, pero en la práctica en México esto ha demostrado ser una tarea muy difícil ya antes de la existencia de esta ley; hay numerosas trabas jurídicas para que actúe la justicia civil en lugar de la justicia militar en casos donde han operado las fuerzas armadas.

El artículo 11 de la ley de seguridad interior le permite al presidente emitir una “declaración de protección a la seguridad interior” sobre una zona del país, y eso basta para que sea intervenida militarmente 72 horas más tarde. Para ello le alcanza con consultar al Consejo de Seguridad Nacional (compuesto por el Ejecutivo y la inteligencia militar). Pero el presidente también podrá saltearse este mecanismo de consulta y “ordenar acciones inmediatas” (artículo 16). O incluso las propias fuerzas armadas podrán intervenir directamente, sin una declaración del presidente, cuando actúen en la “prevención de riesgos”. Pero los criterios para establecer lo que será considerado “prevención de riesgos” están detallados en documentos que en parte son secretos.

En principio las “declaraciones de protección” tendrán una vigencia de un año, pero podrán prorrogarse indefinidamente (artículo 15). Y toda información sobre las acciones tomadas bajo dichas declaraciones es considerada de “seguridad nacional”, algo que dificulta su acceso a cualquier actor externo a la institución militar y por ende compromete la transparencia de la actuación del Estado.

La ley deja abierta la interpretación de las situaciones que podrán considerarse “ataques a la seguridad interior”, y tampoco especifica cuáles son los “riesgos” de los ataques que ameriten dichas “declaraciones”.

Hacía años que iniciativas similares a esta ley circulaban en el parlamento sin ser aprobadas. Pero esta fue votada en 15 días, los últimos del período legislativo. El 30 de noviembre el proyecto de ley fue aprobado en la mañana en las comisiones que lo tenían en estudio, enviado en la tarde al pleno de Diputados y aprobado también. Así, de manera expedita, la ley avanzó su primer casillero, y dos semanas más tarde, el 15 de diciembre, fue aprobada en el Senado.

(In)Constitucionalidad

Durante la primera semana de diciembre el trabajo del lobby castrense había sido intenso. El general Alejandro Ramos Flores, jefe de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Defensa, participó al menos de dos reuniones en el Senado. El general Salvador Cienfuegos ya había lanzado la pelota a la cancha, menos de un mes antes, cuando le había exigido públicamente al Poder Legislativo que sancionara la ley de seguridad interior. Los militares fueron escuchados.

Los que no fueron escuchados fueron el alto comisionado para los Derechos Humanos de la Onu, la Comisión Nacional de Derechos Humanos, una veintena de sus comisiones locales y un centenar de organizaciones de la sociedad civil mexicana reunidas en el colectivo Seguridad sin Guerra, que dijeron que la ley sólo iba a traer más violencia y que sellaría la derrota del poder civil frente al militar.

Uno de los principales cuestionamientos a la norma (y que fue debatido por los legisladores) fue su dudosa constitucionalidad. El debate no es nuevo. Tiene sus orígenes en 1996, cuando se aprobó la ley federal contra la delincuencia. Ese mismo año fue presentado un amparo de inconstitucionalidad contra dicha ley. Pero la Suprema Corte de Justicia resolvió rechazarlo y sentó jurisprudencia al interpretar que “la participación del Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea en auxilio de las autoridades civiles” era constitucional.

El abogado constitucionalista Santiago Corcuera, que fue presidente del Comité contra la Desaparición Forzada de la Onu en 2016 y 2017, estima que la resolución 1/96 “fue una mala decisión”, y señaló a Brecha que fue a raíz de este fallo que “se viene arrastrando esta creencia de que el presidente puede disponer de los militares para esas labores”.

Corcuera, que es uno de los académicos que han levantado la voz en contra de la ley de seguridad interior señaló que el problema del fallo 1/96 fue “que la Suprema Corte no reparó en distinguir el concepto de seguridad interior del de seguridad pública, y los confundió”.

El artículo 89 de la Constitución mexicana dispone que, con el fin de “preservar la seguridad nacional”, el presidente puede recurrir a los militares “para la seguridad interior y defensa exterior de la federación”. Pero, según Corcuera, “cuando el 89 refiere a la ‘seguridad interior’ habla del bien jurídico que es violentado por la guerra, en casos de sedición o rebelión de las propias fuerzas castrenses. Lo que dice el artículo es que cuando hay un conflicto armado interno se pone en riesgo la seguridad interior y entonces el presidente puede recurrir a las fuerzas armadas para apagar la rebelión, pero no para combatir a la delincuencia, como ahora se pretende”.

Según Corcuera, la resolución que avaló la salida de los militares a las calles por primera vez en 1996 también “contradice claramente” el artículo 129 de la Constitución, que establece que “en tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”.

Otro argumento que se manejó para plantear la inconstitucionalidad de la ley de seguridad interior fue que el Congreso no tiene facultades para legislar en esa materia, señaló Corcuera, aunque recalcó que el principal problema de la ley es que “suspende los derechos sin seguir formalidades y sin controles”. Aunque el jefe de Estado sea civil, el peligro es que su poder se transforme tan sólo en una fachada, advirtió el experto. “Para mí esta ley es un intento de legalizar la pésima decisión de Felipe Calderón que nos sumió en un tsunami de sangre”, sentenció.

“Es exorbitante, significa la usurpación de facultades de otros órganos del Estado. Es la militarización de tareas que les corresponden a los civiles, de acuerdo con la Constitución. Si los militares se harán cargo de la seguridad pública y la investigación de delitos ¿cómo le llamamos a esto más que intervención de los militares? La sensación es que intentan legalizar lo que actualmente realizan de forma ilegal”, concluyó el experto.

En su argumentación en el Congreso, el senador y redactor de la ley de seguridad interior, Roberto Gil Zuarth, miembro del Pan, partido de extrema derecha, listó el derrotero de la militarización legal: primero el fallo del Supremo que avaló la ley por la que los militares salieron a las calles en 1996; luego, en 2004, la ley de seguridad nacional incluyó en esa categoría al crimen organizado y le entregó las riendas de su persecución a la inteligencia militar; y el tercer paso, sostuvo Gil, fue que los legisladores fueron extendiendo la definición de los delitos que serán considerados como de crimen organizado, al punto que hasta el robo de vehículos es considerado uno de ellos.

Violencia letal

Santiago Aguirre, subdirector del Centro de Derechos Humanos Agustín Pro Juárez, señaló a Brecha que “un informe hecho por el programa de políticas de drogas del (estatal) Centro de Investigación y Docencia Económicas presenta datos de una preocupante relación entre el despliegue militar y el aumento de la violencia, mientras no se redujo la disponibilidad de drogas en ninguna parte ni disminuyeron los delitos laterales”. Según Aguirre, la nueva ley de seguridad interior no incorpora nada de los aprendizajes de una década de guerra contra el narco, y “esas omisiones revelan su verdadera naturaleza: estamos ante una pieza legislativa pensada y diseñada para satisfacer las exigencias de las fuerzas armadas”, afirmó.

La investigación de Laura Atuesta, mencionada por Aguirre, concluyó, por ejemplo, que “la violencia en municipios donde hubo enfrentamientos entre la fuerza pública y el crimen organizado se incrementó en mayor medida que en los municipios en donde no se observaron éstos”. Y que un 9 por ciento del aumento total de homicidios se puede atribuir a la participación de militares en operativos contra el crimen organizado.

Y es que la sociedad civil denuncia que las actuaciones de los militares son altamente letales. Cuando intervienen las fuerzas armadas casi no hay heridos ni detenidos (el pico en 2011 fue de 19,5 muertos por cada herido). Esto, señalan, es la muestra de un uso desproporcionado y excesivo de la fuerza letal por los militares.

En cuanto a las desapariciones forzadas, hay casos que indican la participación de las fuerzas armadas desde la llamada “guerra sucia” de la década de 1970. Hay otros ocurridos entre 2007 y 2010 que también demuestran la participación de efectivos del Ejército y la Armada. Un caso emblemático es el de Ayotzinapa. Elementos de un cuerpo irregular del Batallón 27 de Iguala, llamado Órgano de Búsqueda de Inteligencia, estuvieron presentes en el momento en que los policías detuvieron a los estudiantes, sin intervenir; luego ocultaron información y se negaron a ser entrevistados por el Grupo Independiente de Expertos Internacionales, investigadores externos clave para avanzar en la elucidación del caso. Las organizaciones civiles aportan que del estudio de casos surge que militares han inhumado clandestinamente a personas que detuvieron arbitrariamente y que murieron a causa de las torturas por ellos infligidas.

El colectivo Seguridad sin Guerra articuló las voces de los opositores a la ley de seguridad interior. Su principal argumento fue que la reforma cambia la relación entre el poder civil y el militar, y alerta que sus implicancias van más allá del ámbito de la seguridad nacional.

Una de los integrantes de ese colectivo es Eliana García, quien durante el gobierno de Peña Nieto fue la encargada de la Subprocuraduría de Derechos Humanos de la Procuraduría General de la República hasta mitad del año 2015, cuando renunció. Según García, la nueva ley “es la muestra más clara de claudicación social ante el poder miliar, mientras se ha destinado cero dinero a la prevención social del delito”.

García fue una de las primeras funcionarias a las que les tocó atender las búsquedas ciudadanas de fosas clandestinas, iniciadas por las organizaciones de familiares luego de la desaparición de los normalistas de Ayotzinapa, y explicó a Brecha que la nueva ley de seguridad interior también significa un retroceso para la investigación de las desapariciones forzadas en México. En octubre pasado, después de más de tres años de presiones de los familiares de desaparecidos en el Congreso, se había logrado conseguir la ley general de desaparición forzada, que facilita la investigación de desapariciones en las que estuvieron involucrados militares. Pero la nueva ley de seguridad la “vuelve nugatoria”, afirmó, porque aunque no la anula, en los hechos pone una tranca para el acceso a la justicia cuando se sospeche la participación militar en una violación de los derechos humanos. Por eso la nueva norma “es una ley de guerra para la impunidad”, afirmó.

Dependencia

José Guevara, director de la Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos, detalló para Brecha las dificultades que venían teniendo las instituciones civiles para llevar a cabo investigaciones independientes en los casos en que han operado las fuerzas armadas, y esto sin que existiera una ley que les otorgue potestades de fiscalía. “Cuando los militares detienen alguna persona y la ponen a disposición del Ministerio Público (MP), la entregan con un reporte en el que describen el supuesto hecho delictivo que cometió. Lo que hemos visto en los casos que representamos es que esos reportes están llenos de mentiras, porque con 24 o 48 horas de anticipación llevan a la persona a sus cuarteles, la torturan, le arrancan confesiones y cuando presentan el reporte al MP ya está fabricado el caso”, explicó Guevara, que viene litigando en casos de violaciones a los derechos humanos desde hace casi 30 años.

“En este esquema, los policías y los fiscales dependen del Ejército en labores de seguridad pública, lo que hace muy difícil que ante una denuncia de abuso cometido por un militar, un fiscal lo investigue”, apuntó Guevara, y sostuvo que esta realidad en el terreno ya tiene por consecuencia una “impunidad de facto” y que la nueva ley de seguridad interior es “una ley a medida para garantizar la impunidad militar y (afirmar) la dependencia que tiene de ellos la clase política”.

Guevara alertó también sobre las preocupantes lagunas de la nueva ley: “No es clara, no establece que la intervención militar se limite a las agencias de seguridad. Si se considera que un caso de corrupción, por ejemplo, es una afectación a la seguridad interior, podría intervenirse militarmente –‘coordinando’ por encima de los civiles– a instituciones de desarrollo social, políticas educativas, en cuestiones de tránsito o comercio. La ley permite que el país se convierta en un régimen militar”, sentenció.